2013 건설의 날 특집

2013. 6.

대한건설단체총연합회

민간투자사업의 성과와 정책과제

	< 목 차 >
1. 민간투자사업 추진 현황 1 2. 민간투자사업의 성과와 문제점 2 □ 민간투자사업의 성과 2 □ 민간투자사업의 문제점 4 3. 민간투자사업 활성화의 필요성 5 □ 정부의 SOC 투자 5 □ 민간투자사업 활성화의 필요성 6 4. 민간투자사업 활성화의 원칙 7 5. 정책과제 8 □ 투자위험 분담범위 및 적용대상 확대 8 □ 민간투자 대상사업 확대 : 열거주의에서 포괄주의 방식으로 전환 9 □ 민자사업의 자기자본비율 완화 10 □ 정부고시사업 활성화 10 □ 민자고속도로 통행료의 부가가치세 면제 11 □ 해지시지급금 산정대상에 후순위 차입금 포함 및 정액법 적용 이행 12 □ 민간투자사업의 부대․부속사업의 합리적 추진 13 □ 갭펀드(GAP Fund) 도입 검토 14 □ 인프라 모태펀드(인프라은행) 도입 검토 15 □ 무료도로(Shadow Toll) 도입 검토 16

1. 민간투자사업 추진 현황

- 민간투자사업은 총 600개(실시협약체결 기준, 2011년 12월 기준) 사업에 총투자비 86.9조원 규모의 민간투자사업 추진

․수익형(BTO) 사업은 200개 사업으로 건수로는 33.4%이지만 총투자비는 63.2조원으로 전체의 72.2% 점유

민간투자사업 추진 현황, 2011년 12월 기준, 실시협약체결기준

구분	합계	비 중	완공	공사중	준비중
총계	600건 86.9조원	100% 100%	417건 50.3조원	143건 24.2조원	40건 12.4조원
수익형 (BTO)	200건 63.2조원	33.4% 72.2%	144건 38.1조원	34건 13.9조원	22건 11.2조원
임대형 (BTL)	400건 23.7조원	66.6% 27.8%	273건 12.2조원	109건 10.3조원	18건 1.2조원

자료 : 기획재정부

․수익형(BTO) 사업은 도로, 임대형(BTL) 사업은 초증등학교, 하수관거의 비중이 큼

민자사업 유형별 실적, 2011년 12월 기준, 실시협약체결기준

BTO	구분	계	도로	항만	철도	환경	기타
	사업수 (%)	200개 (100)	78 (38.7)	17 (8.5)	8 (4.0)	67 (33.7)	30 (15.1)
	총투자비 (%)	63.2조원 (100)	37.4 (58.5)	6.3 (9.9)	12.0 (19.5)	4.6 (7.2)	2.9 (4.9)
BTL	구분	계	초중등	하수관거	군주거	철도	기타
	사업수 (%)	400개 (100)	184 (46.0)	86 (21.7)	65 (16.4)	3 (0.8)	62 (15.2)
	총민간투자비 (%)	23.7조원 (100)	7.1 (30.5)	6.3 (25.8)	4.7 (20.8)	2.6 (11.0)	3.0 (11.9)

자료 : 기획재정부

․’11년도 민간투자액은 2.2조원으로 ’08～’09년의 약 4조원 수준의 절반으로 감소, 민자사업이 SOC 재정투자에서 차지하는 비중도 15～18% 수준에서 감소 추세

SOC 재정투자에서 민간투자사업이 차지하는 비중

구 분	2004	2006	2008	2009	2010	2011	2012(e)
SOC 예산 (A)	17.4	18.4	20.5	25.5	25.1	24.4	23.1
민간자본투자 (B)	1.7	2.9	3.8	3.9	2.7	2.2	2.7
(B/A)	9.8	15.8	18.5	15.3	10.8	9.0	11.7

주 : 민간투자는 BTO사업과 BTL사업의 합계로 국가 관리사업 기준임

자료 : 국가개정운용계획 SOC분야 작업반,『2012～2016 국가재정운용계획 : SOC 분야』, 2012.6.14

2. 민간투자사업의 성과와 문제점

□ 민간투자사업의 성과

- 민간투자사업은 부족한 정부재정을 보완하여 국가재정 절감에 기여하고 필요한 사회기반시설을 적기에 확충하고 있음.

․SOC 투자에서 민간투자의 비중은 ’98년 3.9%에서 ’12년 11.7% 수준으로 증가

․’05년 이후 민간투자사업으로 인한 평균 재정절감률은 13～16%에 이르고, 민간투자로 GDP 대비 국채 비율을 1～2.5%p 축소시키는 효과를 나타냄.

기획예산처, 민간투자사업 10년간의 성과, 보도자료, 2007.8.9

- 민간투자사업은 경제성장, 국민후생증진 등에 기여한 것으로 평가

․민간투자사업은 ’08년도의 경우 경제성장에 0.198% 기여했고, ’08년 운영중인 14개 도로의 2년 조기완공에 따른 편익은 1.45조원에 이르고 있음.

상게서, p.3

- 일부 재정사업의 경우 총사업비의 증액으로 준공가격이 상승하는 문제가 발생하고 있지만 민자사업은 당초 약정된 총사업비 범위 내에서 사업 완료

기획재정부(www.mosf.go.kr), 민간투자제도의 이해

․완공된 5개 BTO 사업(인천공항고속도로, 천안～논산고속도로, 대구～부산고속도로, 우면산터널, 광주 제2순환고속도로)은 약정된 총사업비 내에서 사업 완료

․또한 BTL 사업은 협약금액 이상으로 증액되지 않은데 비해, 재정사업의 경우 총사업비가 약 17.5% 증가된 것으로 추정

- 민간투자시설의 운영 효율화

․천안～논산고속도로, 대구～부산고속도로의 경우 시설운영비가 일반 고속도로보다 30% 절감되는 것으로 분석

․이는 민간사업자가 설계․건설․운영을 일괄 시행하는 민간투자시스템의 특징에 기인,  발주비용 절감, 통합관리 등 품질․안전시공 유도 가능

․또한 협약상 운영비의 사후 증액이 어렵기 때문에 민간사업자의 경비절감 노력을 자율적으로 유도

- 민간투자사업은 사회적으로 필요한 시설을 적기에 공급

․공기준수율을 보면 민간투자사업은 100%인데 비해 재정사업 중 국도는 76%, 재정사업중 철도는 36% 수준

․건축사업의 경우 재정사업은 13.5% 연장된데 비해 BTL 민간투자사업은 고시 대비 공기(실적)가 오히려 10.5% 단축

이 자료의 BTL 사업은 기 운영중인 12개 사업(초․중등학교, 군숙소)이고 재정사업은 총사업비관리대상 30개 건축사업을 대상으로 조사한 것 결과임(기획예산처, 민간투자사업 10년간의 성과, 보도자료, 2007.8.9).

- 민간투자사업을 통해 확보된 사회기반시설을 통한 사회․경제적 편익 실현, 지역균형발전 도모

<서울-춘천 민자고속도로 사례>

※ 서울～춘천고속도로는 서울-양양고속도로(서울～춘천～양양)의 일부 구간

※ 적기준공 효과 : 민자사업 구간은 재정사업 구간에 비해 적기 준공
- 서울～춘천(민자) 61.4Km 건설에 60개월 소요

* ’04년 8월 실시설계 완료 ’05년 8월 착공, ’09년 8월 준공
- 춘천～동홍천(재정) 17.1Km 건설에 68개월 소요

* ’04년 3월 착공 ’09년 10월 준공
- 동홍천～양양구간 준공목표는 당초 2010년에서 2015년으로 5년 연장

* ’06년 12월 실시설계 완료 ’09년 6월 착공

※ 접근성 개선 효과 : 춘천뿐만 아니라 강원도 여타지역의 접근성 개선
- 통행시간 단축 : 서울지역(36분↓), 인천지역(38분↓), 통행거리 약 10Km 단축
- 강원도 북부지역의 경우 수도권과 평균 2～4시간대 →  1～3시간대로 단축
- 접근성 개선 순위 : 홍천(39%) > 춘천(31%) > 화천․속초(25%)

※ 경제적 파급효과 : 생산유발효과 7.1조원, 고용유발효과 5.3만명 추정
- 운전자 체감 차량운행비 절감편익 개통후 10년간 약 1.4조원
- 통행시간 절감 편익 4.1조원, 교통사고 감소 편익 연간 1,795억원 추정

※ 지역경제 활성화 효과(2009년 8월 개통 이후 2010년 12월까지 1년간 분석)
- 서울～춘천고속도로 개통후 춘천시 인구 증가
- 춘천지역 실물경기가 고속도로 개통후 완연한 상승

□ 민간투자사업의 문제점

- 수요예측의 부정확성, MRG 지급에 따른 재정부담 증가, 도공 대비 높은 통행료 등 민간투자사업에 대한 사회적 비판 증가

․MRG 폐지, 기술과 품질 보다는 가격 위주의 사업자 선정 등 재정 방어적 정책 추진

- MRG 폐지, 재정지원 축소 등 사업위험이 확대된 반면, 사업 수익률은 축소, 고위험 저수익(High Rish & Low Return)으로 투자 유인 부족

※ 민자고속도로(28개) 평균 수익률 : ’00년 9.52% → ’08년 5.34%

※ 현재 추진되고 있는 수원～광명 4.95%, 광주～원주 4.99%

- 중앙정부의 재정방어적인 정책과 더불어 지자체들은 당초 체결한 실시협약을 변경하여 MRG 인하 등 요구

․용인 경전철, 부산-김해 경전철, 광주광역시 제2순환도로 등

․지자체의 계약이행의 불확실성 증가로 금융기관들은 민자사업에 대한 투자를 기피하는 또 다른 요인으로 작용

- 정부규제 강화와 시장내 과당 경쟁이 맞물려 수익률, 공사비, 운영비 등이 한계치 또는 그 이하로 낮아진 것으로 알려지고 있음

․수익형(BTO) 민간투자사업의 경우 극도로 위축, 민간기업 및 금융기관 등은 민간투자사업에 대한 사업개발 및 투자의욕 상실

민간투자사업 추진상의 문제점

3. 민간투자사업 활성화의 필요성

□ 정부의 SOC 투자

- 정부는 공약가계부에서 복지예산 확대 등 대선 공약을 실천하기 위한 재원을 마련하기 위해 SOC 예산을 4년간 11조 6천억원의 삭감을 발표(2013.5.31)

․SOC 예산 중 철도 부문의 삭감 규모가 가장 크고, 도로, 수자원 순으로 알려짐

․SOC 투자의 또 다른 주체인 공기업의 경우 ‘부채 문제가 심화되지 않도록 유의’할 것을 지적, 공기업을 통한 SOC 투자도 감축될 것으로 예상

․박근혜 정부는 대통령 선거 공약에서 복지지출과 의무지출을 제외한 재량지출을 축소, 토목건설을 추가로 감축할 것을 적시

- 정부는 SOC 시설이 충분히 갖추어 졌기 때문에 ‘우선순위 조정으로 속도를 조절하고 수익성이 확보되지 않은 곳은 진행중인 사업이라도 중단’할 계획

․국토면적대비 도로 연장을 비교해 보면, OECD 30개국 중 우리나라는 고속도로는 5위, 국도는 7위로 비교적 높은 수준이므로 SOC 투자를 축소하겠다고 판단

※ 우리나라의 도로연장을 선진 외국의 도로연장과 비교하면, 면적이나 인구 등에 따라 다소 차이가 있을 수 있으나, 가장 많이 활용하는 국토계수당 도로보급율*이 1.49로서 OECD 34개 국가 중 30위 수준

* 국토면적과 인구를 모두 고려하여 도로보급율을 측정하는 지표로서,

[eqn: 국토계수당~~도로보급율``=~도로연장(㎞)/ sqrt {[국토면적(㎢) TIMES 인구(천명)]}]

- 우리나라의 국토계수당 도로보급율 3.75는 미국의 40% 수준이며, 5.53인 일본의 27%, 3.41인 영국의 44% 수준에 불과(국토교통부,「보도자료」, 2013.5.29.)

※ 우리나라 보다 SOC 시설이 많이 갖추어진 주요국들은 경기활성화, 국가경쟁력 제고, 저탄소 녹색교통을 위한 SOC 투자를 확대

- (독일) 2009년에 철도 43억 유로 등 교통 SOC 확충을 위해 총 112억 유로를 투자

- (미국) 2011년에 4,000마일 철도 등 교통 SOC에 500억 달러 투자, 오바마 대통령은 집권 2기 첫 국정연설(2013.2)에서 경제활성화 추진을 위해 도로·교량 건설 부문 500억달러 투자, 건설 고용 프로그램 150억달러 투입 등을 발표

- (일본) 내수경기 진작과 지진과 홍수 등 자연재해를 방지하기 위해 향후 10년간 도로, 항만 등 토목사업에 200조엔을 투자하는 “국토강인화계획” 추진

□ 민간투자사업 활성화의 필요성

- 우리나라의 SOC 스톡은 아직 충분치 못하며, 국가경쟁력 제고와 지역균형발전을 위해서는 지속적인 SOC 투자는 필요

- 정부, 지방자치단체, 공기업 등의 SOC 투자 여력은 지속적으로 위축

․정부는 SOC 예산을 향후 4년간 11조 6천억원의 삭감을 계획

․지자체의 재정자립도는 ’08년 전국평균이 53.9%에서 ’13년 51.1%로 낮아졌고, 지방세 수입증가율도 ’11년 8.8%에서 ’14년 7.6% 전망

※ 지자체의 사회복지비 증가와 현재와 같은 재정난이 가중될 경우 재정자립도가 낮은 지자체 일수록 지역개발 등 예산 축소 불가피

※ 지역개발, SOC 등의 투자가 부진할 경우 해당 지역은 더욱 낙후되어 인구유출과 산업기반 취약으로 다시 재정자립도가 악화되는 악순환이 우려

․공기업의 부채 증가로 SOC 투자 확대는 어려울 것으로 보임

※ 감사원(2013.6.12)에 따르면 LH공사, 수자원공사, 도로공사, 철도공사 등 9개 공기업의 경우 ’11년 부채는 284조원으로 ’07년 128조원 대비 121% 증가

- 정부, 지자체, 공기업 등은 재정지출의 한계로 안정적인 SOC 투자에 어려움이 있을 것으로 보이는바, 민간투자 활성화가 이를 해결할 수 있는 유력한 대안으로 판단됨.

․국내외의 장기투자자금 또는 유동자금을 국가발전에 필요한 다양한 사회기반시설에 투자를 유도함으로서 국가경쟁력 제고 필요.

․민간투자사업의 활성화는 SOC 등 사회기반시설의 확충뿐만 아니라 “일자리 창출”에 있어서도 매우 중요한 정책 수단이 될 수 있음.

- 중앙정부 차원에서의 인프라 확충뿐만 아니라 지자체도 복지시설, 도서관, 박물관, 각종 환경시설 등에 대한 수요가 지속적으로 높아지고 있음.

․사회․경제환경의 변화에 따라 사회기반시설에 대한 다양한 수요가 발생하고 있는바, 민간투자사업을 통해 이 같은 시설 수요에 적극적으로 대응해야 함.

- 민간투자 활성화를 위한 다각적인 대안이 모색되어야 하며, 이를 통해 사회적 수요가 높은 사회기반시설에 대한 적절한 공급이 이루어져 함.

4. 민간투자사업 활성화의 원칙

- 민간투자사업 활성화를 위해서는 우선적으로 민간투자사업의 정체성 확립 필요

․민간투자사업에 대한 국민적 합의 필요

※ 적정한 수익과 투자 안정성 없이는 민자유치가 불가능하다는 사실에 대한 합의

․민간투자제도의 존속이 필요하다면, 참여 주체별 역할 재정립 필요

※ 발주(정부 우위)사업이 아닌 사업파트너로서의 시각 변화, 정부와 민간의 역할, 사업위험의 민․관 분담, 시설이용자(국민)의 역할

- 민간투자사업의 활성화를 위해서는 ‘투명성(transparency)’, ‘시장성(marketability)’, ‘경쟁성(competitability)’의 3대 원칙이 모두 지켜져야 함.

․‘투명성’은 민간투자 정책의 일관성을 의미, 민자사업은 장기투자사업이기 때문에 정책에 대한 신뢰성 없이는 장기투자를 결정하기 어렵기 때문

․‘시장성’은 국민․민간사업자․정부․금융기관 모두가 수용할 수 있는 수준의 수익성이 보장되어야 하는데, 수익성이 보장되어야만 금융조달이 가능

․정책의 투명성과 시장성이 보장된다면 시장에서는 자연스럽게 경쟁이 발생. ‘경쟁성’은 민간의 창의와 효율성을 극대화할 수 있음.

- 현재, 민간투자 시장의 최대 문제점은 ‘시장성’ 및 ‘투명성’ 결여에 있음.

․기 채결된 실시협약의 변경, MRG 인하, 통행료 인상 억제, 민자사업 관련 규제의 강화 등 정부가 민자사업의 안정적 운영을 도모한다는 정책적 신뢰감 상실

․MRG 폐지, 건설보조금 축소 등 재정방어적인 민자정책과 시장 금리 인하, 경쟁심화 등 시장환경의 변화로 민자사업의 ‘시장성’ 저하

- 민간투자사업의 적정 수익을 확보해주고 정부가 민자시장의 안정적 운영을 도모한다는 정책적 신뢰감이 형성될 때 비로소 민간투자사업의 활성화를 기대할 수 있음.

5. 정책과제

가. 단기 검토 과제

□ 투자위험 분담범위 및 적용대상 확대

- 정부는 ’09년 10월 민간투자사업기본계획 개정시 MRG를 폐지하면서 투자위험 분담방식을 도입하고 이를 정부고시사업에만 적용

․투자위험분담방식은 해당사업을 재정사업으로 추진했을 경우 발생할 정부원가 수준을 한도로 정부가 투자위험을 분담하는 것

․매년도 실제운영수입이 실시협약에서 정한 일정(투자위험분담금) 수준을 기준으로 미달하면 부족분에 대해 정부가 보전하고, 초과하면 기 지원한 재정지원금을 환수

- 투자위험분담방식의 적용대상이 정부고시사업으로 한정되어 있어 실효성이 낮고, 보장범위가 미흡하여 금융기관의 유인책으로 부족

․정부고시사업이 거의 없어 투자위험분담방식의 실효성 미흡

․투자위험분담금은 기투입 민간투자자금에서 건설이자를 배제하는 등으로 보장범위가 MRG의 30～40% 수준으로 낮아 금융기관의 투자 유인으로는 부족한 면이 있음.

- MRG 폐지 이후 민간투자사업에 대한 금융기관의 투자의욕 저하되고 있어 투자유인을 위한 대책 마련 필요

⇒ 투자위험분담방식을 국민경제적 파급효과가 크다고 인정되는 민간제안사업에도 적용하는 것이 필요

․(현행) 정부고시사업 → (변경) 정부고시사업 + 민간제안사업

⇒ 민관간의 투자리스크의 분담을 위해 투자위험분담금 제도의 투자위험 분담 범위 상향 필요

․(현행) 기투입 민간투자자금 중 건설이자 제외 → (변경) 건설이자 포함

․(현행) 투자위험분담금율 산정기준 ‘국고채’ → (변경) ‘국고채’와 ‘회사채’ 중 높은 금리 반영

□ 민간투자 대상사업 확대 : 열거주의에서 포괄주의 방식으로 전환

- 우리나라의 민간투자법은 민간투자 대상시설을 법률에서 구체적으로 정하는 열거주의 방식(positive system)을 채택

․사회․경제환경의 변화에 따라 민간투자가 필요한 사업의 발생할 경우 법률개정을 통해 추진해야만 함.

․민간투자사업으로 추진하기 위해서는 민간투자법 제2조의 1호의 어느 하나에 해당되는 시설이어야 함.

- 현행 민간투자법은 민간투자 대상시설을 법률로 정하고 있기 때문에 급변하는 사회․경제적 환경과 시장 상황을 법률에 탄력적으로 반영하는 것은 한계가 있음

⇒ (1안) 현행 민간투자법과 같이 민간투자 대상시설을 나열하고 관련 조문의 후반에 대통령령과 조례로서 민간투자 대상시설을 정함.

※ 대통령령으로 민간투자 대상시설을 정하는 방법은 2008년 민간투자법 개정[법률 제9282호]으로 시행되었다가 2011년 민간투자법 개정[법률 제10522호]시 폐지됨.

※ 일본의 민간투자 대상시설은 PFI법에서 규정하고 있고 필요시 시행령에서 대상사업을 추가할 수 있는 내용도 포함되어 있음

⇒ (2안) 민간투자법에서는 민간투자 대상시설의 정의를 명확하고 자세히 기술하고, 민간투자 대상시설을 구체적으로 기술하지 않고 기본 유형만을 제시

․2-1안 : 구체적 시설을 대통령령 별표 또는 대통령령의 위임을 받은 부령(민간투자기본계획) 및 조례에서 정함

․2-2안 : 민간투자사업에 필요한 기본적인 특성을 갖출 경우 민간투자사업으로 추진, 주무관청․민간투자심의위원회 등에서 결정

․이 방법은 유형별 포괄주의로서 민간투자 대상시설의 유형을 법률로 정해 놓고 그 유형에 속하는 각종 행위를 할 수 있도록 함.

․즉, 현행 열거주의 방식을 제한적인 포괄주의 방식으로의 전환을 의미

※ 영국과 호주 등의 국가는 민간투자 대상시설별로 근거 규정을 구체적으로 명기하지 않고 대상 사업 개념을 포괄적으로 규정하고 있어 민간투자사업에 필요한 기본 특성을 갖출 경우 민간투자 사업으로의 추진이 가능

□ 민자사업의 자기자본비율 완화

- 민자사업의 안정성이 저해되지 않는 범위에서 자기자본비율 현실화 필요

․CI, FI, OI 등 출자사는 출자배당이 아닌 시공권, 대출권, 운영권을 통해 수익성을 확보하고 있어 자기자본비율이 완화되어도 사업 추진에 리스크가 없음

․일부 BTL 사업의 경우 CI가 100% 출자로 BTL 사업의 구조가 이미 붕괴된 상황에서 자기자본비율 현실화 필요

․BTO 사업도 MRG 폐지 및 낮은 수익률 등으로 금융기관은 출자를 기피

한편, 사업규모가 대규모인 공모형 PF사업의 자기자본비율은 5∼10%수준으로 민자사업의 자기자본비율이 많음

※ 광명역세권(1.2조) : 5% 이상, 파주운정(2.6조) : 5% 이상

⇒ 민간사업자의 재원조달 부담 완화를 위해 자기자본비율 완화 필요

․ 현행 BTO사업 : 건설기간 : 20% (재무적투자자 50% 이상 출자시 15%)

- 건설이행을 보증하는 공사이행보증서를 추가 납부하는 경우 건설기간중의 자기자본출자비율 5%p 범위 내에서 완화가능

․ 현행 BTL사업 : 최소자기자본비율 : 5～15%, 시설사업기본계획에서 제시

- 총사업비 1천억원 미만 사업 : 5%

□ 정부고시사업 활성화

- 최근, BTO 사업에 대한 정부고시사업은 거의 없고 대부분 민간제안사업으로 추진

※ 2013년 6월 현재 0건, 2012년 1건(전주 종합리싸이클링타운), 2011년 0건, 2010년 0건

- 도로, 철도, 항만, 공항 등 교통인프라 뿐만 아니라 각종 사회기반시설에 대한 체계적 공급을 위해서는 정부가 상위계획에 근거해서 다양한 민자사업을 적극 개발해야 함.

⇒ 정부고시사업 활성화를 위해 각 부처에 대한 점검 및 독려 필요

□ 민자고속도로 통행료의 부가가치세 면제

- 도로공사(재정도로)의 고속도로는 부가세가 면세되지만 민간사업자가 운영하는 고속도로의 통행료에는 부가가치세 부과

․민자도로의 부과세 부과로 통행료가 높게 책정되어 도로이용자의 반발과 부정적 인식이 확대되고 있으며, 도로이용자의 부담 가중은 통행량 감소로 이어져 민자사업의 수익률 저하 등 악순환 초래

- ‘고속도로’라는 동일한 서비스에 대하여 누가 공급하느냐에 따라 부가세 부과 여부를 상이하게 취급하는 것은 과세의 형평성에 어긋남.

․	도로공사나 민간사업자 모두 국가를 대신하여 고속도로를 공급하는 것은 동일

․고속도로는 국가가 건설․운영하는 시설이지만, 부족한 재정을 보완하고 고속도로의 조기 확충을 위해 민간사업자가 도로를 공급하는 것임.

※ 정부는 민자도로의 경우 건설기간 중 건설용역에 대해 이미 영세율을 적용하여 혜택을 받았기 때문에 이중 조세감면은 조세 형평성 문제가 발생하기 때문에 곤란하다는 입장

※ 현행 시스템은 정부가 도로이용자로부터 부가세를 징수하여 건설분담금 등에 대한 재정지원을 하는 구조

- 민자도로 통행료에 대한 부가세를 면세하게 되면, 재정도로 통행료와의 형평성 문제를 해소할 수 있고, 민자도로 통행료에 대한 지역주민들의 민원 해결, 통행료 인하를 통한 수요증가로 MRG 문제 완화 등 일석삼조의 효과를 기대

․특히, 지자체가 주무관청인 민자도로사업의 경우, 지역주민들이 통행료를 통한 국세인 부가세를 납부하는 것으로 지자체가 사업시행자에게 건설분담금을 지급하여 통행료를 낮추어 준 것을 국가가 부가세로 환수해 가는 조세역진문제가 발생

⇒  민자도로의 통행료에 부과되는 부가가치세 면세 추진 필요

BTO 민자도로 통행료에 대한 부가가치세 면세 현황

구 분	1997년 이전	1998～1999년	2000년 이후
통행료에 대한 부가가치세 부과	일반과세	면세	일반과세

자료 : 송병록 외,「SOC 민간투자사업 성과평과 발전방안 연구」, 대한건설협회, 2011.5, p.228

□ 해지시지급금 산정대상에 후순위 차입금 포함 및 정액법 적용 이행

- 운영기간 중 해지시지급금 산정시 민간투자자금의 상각방법이 정률법에서 정액법으로 변경(’10.12.23, 민간투자사업기본계획)

․적용대상 : 이 기본계획 시행(’10.12.23) 후 신규로 실시협약을 체결하거나, 기 협약된 사업 중 이 기본계획 시행후 금융약정을 체결하는 사업

․그런데 일부 사업의 경우 발주청이 동 기본계획변경공고에 따른 해지시 지급금 산정방식 변경 실시협약 체결을 거부함에 따라 자금조달에 애로

※ 정액법에 의한 해지시지급금 산정방식 반영 사업 : 구리～포천고속도로(’10.12 실시협약), 광명～서울고속도로(’12.9 실시협약), 창원～부산고속도로(’07.12 실시협약, ’11.9 변경실시협약)

※ 변경 실시협약 미체결 대상사업 : 제2영동고속도로(’11.11), 제2경인연결고속도로(’11.11), 상주～영천 고속도로(’12.3), 인천～김포 고속도로(’12.4) 등

⇒ 해지시지급금 산정방식 정액법 변경 적용 이행 필요

- 민간투자사업에 대한 금융권의 대출 및 투자 유인을 위해 정액법을 도입했으나 현재의 경우 해지시지급금 대상에서 후순위채를 제외하여 도입 취지 및 실효성 미흡

․정부는 금융약정 촉진을 위해 해지시지급금 산정대상에 후순위 차입금을 포함(2012년 12월 31일까지 신규 금융약정 체결사업에 적용)

․한시적으로 적용되었던 해지시지급금 산정대상에 후순위 차입금 포함이 일몰함에 따라 재무적 투자자의 민자사업에 대한 참여 유인 저하

⇒ 해지시지급금 산정대상에 후순위 차입금 포함의 기한 연장 필요

□ 민간투자사업의 부대․부속사업의 합리적 추진

- 부대․부속사업의 사업제안을 사업계획서 평가 단계에 제출. 그런데 부대사업은 사실상 독립된 단일사업(예 : 주택사업)으로 방대한 작업이 필요. 시간 제약이 매우 큼.

- 또한 부대․부속사업의 이익을 사전에 확정하여 민자사업의 통행료 인하, 정부지급금 축소 등에 사용

․그런데 부대․부속사업 실패시 민간사업자는 그 위험을 모두 부담(사업자가 자금조달, 인허가, 분양 등). 반면에 이익은 주무관청과 공유

․부대사업의 추정순이익을 사전에 확정했으나 각종 리스크로 사업 지연 또는 좌초시 민간사업자의 손실 불가피

․금융기관은 부대사업 추진시 투자리스크가 크고 사업추진 여부가 불투명하므로 자금조달 기피, 현재의 사전이익확정방식과 민간사업자의 사업리스크 부담은 부대․부속사업의 활성화를 저해하는 요소

⇒ 협상기간 및 운영기간 중에도 부대․부속사업을 제안할 수 있도록 하고, 평가시 부대․부속사업의 제외 또는 실현가능성만 평가에 반영

⇒ 현행 사전이익확정방식을 사후이익정산방식으로 개선하고, 민간사업자와 주무관청간의 합리적 위험 분담 및 이익 분담방안 마련

․부대․부속사업에서 발생한 모든 사후이익(손실)을 주무관청과 사업자 공유

․부대․부속사업 추진시 주무관청의 주도로 이해자 당사자 의견 조정

나. 중장기 검토 과제

□ 갭펀드(GAP Fund) 도입 검토

자세한 내용은 “송병록 외,「SOC 민간투자사업 성과평과 발전방안 연구」, 대한건설협회, 2011.5” 참조 바람

- 외국의 경우 민자사업에 대한 금융지원을 위한 갭펀드(GAP Fund) 도입 운영

갭펀드 도입 해외사례
◑ 영국은 금융위기 발생 이후 PFI(Private Finance Initiative) 사업의 금융약정이 체결되지 못하는 문제가 발생됨에 따라, 영국 재무성은 PFI사업의 자금조달 문제를 해소하기 위해 PFI Debt Fund 도입(‘09.3) * 시중은행 및 유럽투자은행의 대출금을 보완하여 정부가 사업시행법인에 대하여 저리의 장기차입금 제공, 사업별로 총사업의 100%까지 대출 ◑ 프랑스는 금융위기로 PFI사업의 자금조달에 애로 발생하여 Debt Fund 도입(‘09.1) * 민간차입금의 80%까지 정부가 보증하거나, 민간금융기관과 공동으로 저리융자 제공, 금융조건 변경허용 등 ◑ 인도는 PPP방식(Public-Private Partnership)사업의 투자 활성화를 위한 수익성 보전 목적(건설보조금 제공 등)으로 Viability GAP Fund 도입(‘06.1 기준마련)

⇒ 갭펀드(GAP Fund) 도입

[갭펀드 개념]

- 공공부문이 조성하는 펀드의 일종으로서 민간의 투자자본 수익이 투자비용에 미치지 못하게 될 때 그 차이(Gap)를 보전할 수 있도록 정부가 지원하는 기법

․갭펀드는 공공부문이 민간사업자의 사업리스크 및 금융리스크를 적극적으로 제거시켜, 투자재원 조달을 용이하게 하고 민간참여 활성화를 유도하는 효과를 발휘

․특히 공공성은 높으나 수익성이 낮은 사업에 대해 사업비용이 초과되는 부분의 갭(Gap)을 공공재원으로 보강

[갭펀드를 통한 지원방식]

- 사업시행법인에 배당권리가 후순위인 지분에 투자하는 방식

※ 기존 사업에 대해서는 후순위로 기존의 일정 지분을 인수

- 사업시행법인에 후순위 대출 또는 법인 발행 후순위 채권에 투자하는 방식

- 사업시행법인에 시장금리보다 저리로 대출(융자)하는 방식

[갭펀드 조성방법]

- 정부가 재정(특별회계) 또는 운용기금을 활용하여 100% 조성하는 방안

- 정부 등 공공부문(국책은행 포함)과 민간부문(공적기금 포함)이 공동출자하여 조성

□ 인프라 모태펀드(인프라은행) 도입 검토

- 모태펀드(Fund-of-Funds)는 정부의 기금 및 예산을 기업에 직접 투자하기 보다는 투자조합을 출자하여 수익을 목적으로 운영되는 펀드, 직접 투자에 따른 위험 감소 가능

․국내에서 운영중인 모태펀드는 중소기업청 주도로 한국벤처투자(주)가 관리 운영중인 펀드(2005, 벤처기업 육성에 관한 법률)과 농식품 모태펀드(2010, 농림수산식품투자조합 결성 및 운용에 관한 법률)이 있음.

중소기업 모태펀드 추진 체계 및 현황

⇒ 인프라 모태 펀드 도입

[인프라 모태 펀드 개념]

- 공공과 민간부문이 조성하는 펀드의 일종으로서 민간투자 사업의 투자 또는 대출에 해당하는 재원을 조달하는 기법

[인프라 모태 펀드 조성방법]

- 정부(특별회계), 공공부문(국책은행 포함), 민간부문(공적기금 포함)이 공동 출자

⇒ 향후 인프라은행으로 확대 개편 ; 민간투자사업 등 인프라시설에 대한 투자 확대

◑ 중국

- 1954년 중국인민건설은행을 설립하여 대형건설프로젝트 수행에 기여

- 2004년 중국기업법안에 따라 상업은행인 중국건설은행으로 전환

- 주요 사업 분야 : 금융, 보험, 개인금융, 기업금융, 투자금융, 투자운영, 글로벌자산경영, 자산관리, 모기지, 신용카드 등

◑ 미국

- 2008년 미국 연방은행 차원에서 광역인프라 재원을 효율적으로 마련․운영하기 위해 NIB(National Infrastructure Bank)법을 제정, 독립전담기관인 ‘국가인프라은행’ 설립

- 광역적․국가적으로는 중요하나 다양한 이해관계 및 지역갈등 때문에 소홀히 다루어져 왔던 광역인프라 사업에 대해 연방정부의 투자를 늘리고 인프라시설 투자를 가속화

□ 무료도로(Shadow Toll) 도입 검토

- 무료도로(Shadow Toll)는 운전자가 직접 통행료(Real Toll)를 지급하지 않고, 정부가 양허기간 동안 해당 도로를 이용하는 차량의 수/km에 기초하여 특수목적회사(DBFO)에게 대가(Shadow Toll)를 지급하는 방식

․Shadow Toll은 영국, 프랑스, 포루투갈, 스페인 등 주로 서구 유럽에서 활용하는 민간투자 방식, 주로 영국에서 활발히 적용하고 있음.

EU 4개국의 주요 Shadow Toll 운영 현황

국가	사업명	전체도로연장	Shadow Toll구간	국가	사업명	전체도로연장	Shadow Toll구간
영국	A1M	21	21	영국	M40	122	12
	A69	84	3		M74	92	28
	A19/A168	104	7	포루투칼	IC1	108	64
	A30/A35	101	30		IC4	127	36
	A417/A419	51	25		IP2/IP6	187	82
	A50/A564	56	8		IP3	155	116
	A55	45	31	스페인	M-45	36	36
	M1-A1	29	29	핀란드	VT4	70	70

자료 : Association for European Transport 2002

- 영국 교통부는 '92년 DBFO(Design-Build-Finance-Operate) 방식의 도로건설을 선언, '93년 DBFO 개념 확립, '94년 8월 고속도로와 간선도로에 대한 입찰 착수

․DBFO 계약은 교통성과 낙찰된 민간사업자가 설립한 특수목적회사(DBFO 회사)간에 체결, 교통성을 대행하는 도로청은 도로사업의 개략적 설계와 건설공사의 조건과 완성일, 기존 및 신규도로에 대한 운영서비스 요건을 규정

․입찰시 민간 사업자들은 독자적인 통행량을 예측하고 최대 4가지와 최소 2가지 밴드(band)의 통행량 범위와 통행요금을 제시, 정부도 독자적인 통행량 전망에 기초하여 현재 가치 기준으로 지급액이 가장 낮은 업체를 낙찰자로 선정

․대가지급의 기본원리는 통행량이 많을 경우에는 이용 대수에 낮은 통행료를 적용하고, 통행량이 적을 경우에는 높은 통행료를 적용하여 민간사업자의 일정 수익을 보장

․영국 Shadow Toll의 대가지급 방식 개요

※ 통행요금은 2가지 차량 형태(길이 5.2m 이상과 이하)로 구분

※ 통행량을 구분(밴드 : band)하여 상이한 요금 지급

- 밴드 1 : 최하위 통행량, 운영비용과 선순위채의 상환을 충당할 수 있는 요금수준

- 밴드 2 : 중하위 통행량, 후순위채와 지분 수익금을 회수할 수 있는 요금수준

- 밴드 3 : 중상위 통행량, 초과 지분 수익금을 회수할 수 있는 요금수준

- 밴드 4 : 최상위 통행량, 도로청이 지불할 수 있는 최대 한도 지급

※ 예 : 최초 10만대/km는 km당 10펜스(band 1), 10～15만대/km는  5펜스(band 2), 15～20만대/km는 2펜스(band 3), 20만대 초과/km는 0펜스(band 4) 적용

※ 이외에도 운영 성과(교통안전성과, 교통지연 등)에 따라 통행료 지급액이 변동

※ 일반적으로 공공 비교대안(PSC : Public Sector Comparator)을 산출하는 과정에서 공공 비교대안에 적용되는 할인율을 적정 수준에서 제시

할인율의 적정 수준이 갖는 의미는 민간부문에 일정 수준 이상의 수익을 보장함으로써 경쟁적인 시장을 조성

- 지역균형발전, 국민들의 이동권 보장 등을 종합적으로 고려할 때 도로투자의 급격한 축소보다는 일정 수준의 투자 지속 필요

․특히, 도로건설 예산 부족으로 공기지연 빈발 및 신규 건설이 원활치 못한 실정

- 필요한 도로를 재정부담이 아닌 민간자본으로 확충할 수 있는 무료도로(Shadow Toll) 방식을 고속도로 또는 국도에 적용하는 방안의 심도있는 연구 필요

․현재 시행하고 있는 BTL 민자사업으로 추진 검토

․무료도로(Shadow Toll) 방식을 적용할 경우 국민들의 통행료 부담을 해소할 수 있고, 도로건설에 부족한 정부재원의 보완이 가능하며 도로 네트워크 운영의 효율화 가능

유료도로와 일반도로, 요금 수준이 상이한 재정고속도로와 민자고속도로가 있으면 이용자의 도로선택이 복잡해지고 도로 네트워크 운영의 불균형을 초래. Shadow Toll 제도 도입은 이용자 입장에서 모두 일반도로 또는 동일 요금수준이라면 본인의 편의에 의해 도로를 선택적으로 이용하여 도로 네트워크 운영의 효율화 가능