건설공사비 정상화 방안

- 불공정, 불합리한 제도 개선 -

2017. 5.

					목 차
Ⅰ. 건설산업 현황 1. 건설산업의 국민경제적 위상 1 2. 건설산업의 최근 동향 2 Ⅱ. 공사비 산정 및 입찰제도의 문제점 1. 입찰제도 및 공사비 산정체계 6 2. 공사비 산정체계의 문제점 10 3. 입・낙찰제도상 낙찰률 하락 요인 20 4. 계약기간 연장으로 인한 추가비용 미지급 24 Ⅲ. 공사비 정상화를 위한 제도개선 건의 1. 공사비 산정체계 개선 28 2. 적정공사비 확보를 위한 낙찰률 상향 32 3. 계약기간 연장으로 인한 추가비용 미지급 개선 37 Ⅳ. 선진외국의 낙찰률 1. 일본 40 2. 미국 41

Ⅰ. 건설산업 현황

1	건설산업의 국민경제적 위상

건설업은 국민경제 비중이 크고 생산유발 및 고용유발 효과가 매우 높아 저성장 극복 및 일자리 창출에 기여도가 큰 산업

○  건설업의 생산유발계수는 2.225로 서비스업 1.680보다 크게 높고, 전(全)산업 평균 생산유발계수 1.891보다도 0.3p나 높음

국내 주요산업 생산유발계수(2014년 기준)

구 분	건 설	서비스업	제조업	광 업	농림수산	전(全)산업
생산유발계수	2.225	1.680	2.110	1.723	1.825	1.891

* 자료 : 한국은행(2014년 산업연관표’, 16.6월 보도)

○  건설업의 고용유발계수는 10.2로 전(全)산업 평균 8.7을 크게 상회, 건설종사자는 약 193만명('16.12월)으로 전체취업자의 약 7.4%

국내 주요산업 고용유발계수 (2014년 기준)

구 분	건 설	기계·장비	전기·전자	화학	농수산	전(全)산업
고용유발계수	10.2	7.2	4.3	4.7	4.5	8.7

* 자료 : 한국은행(2014년 산업연관표,’16.6 보도)

○  지역내총생산액(GRDP)에서 건설투자 비중이 높아 지역경제 발전에 기여  * 특히, 강원, 충남, 제주는  건설투자 비중이 20% 이상

지역내 총생산액 대비 건설투자 비중 (2015년(잠정) 기준)

(단위 : %)

전국		서울	부산		대구		인천	광주	대전		울산		경기
15.6		9.6	15.8		18.0		15.2	14.6	11.5		10.4		17.3
		강원	충북		충남		전북	전남	경북		경남		제주
		27.0	15.6		20.1		18.7	18.6	18.7		16.5		30.5

*  자료 : 통계청(지역계정)

2	건설산업의 최근 동향

건설경기 후퇴국면 진입 전망

○  국내 건설수주는 최근 2년간 주택경기 호황으로  2016년 164.9조원까지 증가하였으나, 2017년에는 하반기 이후 하락세로 전년 대비 13.6% 감소한 127조원 전망(건설산업연구원, ’16.11)

※ 2007년 127조원(불변가격) 달성 이후 세계 금융위기 영향으로 2013년 91조원까지 지속 감소한 바 있음

○  정부 SOC투자 축소, 주택부동산 규제 강화 등으로 건설경기가 향후 2∼3년간 후퇴 국면으로 진입 예상

< 정부 SOC예산 추이 >
(단위 : 조원)
연도	'09	'10	'11	'12	'13	'14	'15	'16	'17
SOC 예산	25.5	25.1	24.4	23.1	25.0	23.7	26.1	23.7	22.1
(총예산대비)	(8.4%)	(8.6%)	(7.9%)	(7.1%)	(7.2%)	(6.7%)	(6.8%)	(5.9%)	(5.5%)
총 예산 (추경기준)	301.8	292.8	309.1	325.4	349.0	355.8	384.7	398.5	400.5
※ 자료 : 국회 예산정책처

○  특히, 지역 중소건설업체의 수주영역인 공공시장 규모도 2017년에는 전년대비 4.4% 감소한 41조원으로 예상, 리스크 대처능력이 취약한 중소기업의 경영난 심화 우려

-  민간시장도 주택시장규모 하락세로 전년대비 17.3% 감소(86조원)

* 자료 : 한국건설산업연구원(’16.11, 2017년 건설․부동산 경기전망)

-  전체 종합건설업체 11,220개사 중 계약실적이 전혀 없는 업체가 1,300여개사(12%), 1억원미만 수주업체도 954개사(9%)에 달함

※ 자료 : 대한건설협회(2015년 실적신고기준)

건설업계 경영여건 한계상황 봉착

○  건설기업의 경영여건은 최근 10년간 지속 악화되어 건설업 매출액영업이익률이 1/10로 대폭 감소

-  건설업 매출액영업이익률은 2015년 0.6%로 2005년 5.9% 대비 1/10로 줄어들었고, 2015년 제조업 5.1%의 1/9 수준에 불과

< 매출액 영업이익률 추이 >
(단위 : %)
구분	’05	’06	’07	’08	’09	’10	’11	’12	’13	’14	’15
건설업	5.9	5.8	6.4	5.8	5.2	5.0	4.1	3.2	1.9	2.2	0.6
제조업	6.1	5.3	5.9	5.9	5.8	6.7	5.6	5.1	5.3	4.2	5.1
※ 건설업 : 대한건설협회(건설업 경영분석), 제조업 : 한국은행(기업경영분석)

○  특히, 공공공사를 수주하는 기업들의 경우 “공사를 하면 할수록 적자”를 보고 있는 상황

- 공공매출액 비중 100%인 업체들의 평균 영업이익률은 2005년 이후 10년간 거의 매년 마이너스

< 공공매출액 비중 100% 업체들의 평균 영업이익률 >
(단위 : % )
구분	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
전체 업체수	3,935	4,040	4,041	4,004	3,916	3,773	3,611	3,429	3,346	3,276	3,119
공공비율 100%업체	782	852	875	837	501	572	613	541	509	551	523
(전체업체대비)	(20%)	(21%)	(22%)	(21%)	(13%)	(15%)	(17%)	(16%)	(15%)	(17%)	(16%)
영업이익률	-11.2	-7.0	-16.3	-10.1	-18.0	-8.0	-0.2	-2.1	1.0	-6.8	-2.1
1. 자료 : 대한건설협회(건설공사 실적신고자료(재무제표 포함)) 2. 대상업체 : 당해연도 건설매출액이 90%이상 토목건축등록업체 3. 공공비율 : 국내공사 수주실적 중 공공공사 비중

-  또한, 공공공사 매출액 비중 100%인 업체 중 적자인 업체수 비율이 2010년 이후 6년 연속 30%이상

·  2015년의 경우 31.6%로 2005년 대비 약 10%p 증가하였고, 공공공사 비중 10%미만 업체 중 적자업체 비율(9.2%) 대비 3배이상 많음

< 최근 10년간 적자(영업이익률 마이너스) 업체수 비중 >
(단위 : % )
공공 비율 (%)	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015
100	21.9	31.2	31.3	28.1	23.3	30.3	33.7	34.7	30.0	31.5	31.6
90이상	16.9	24.7	24.4	22.6	17.6	23.1	25.2	28.5	25.7	27.3	26.4
80이상	15.8	24.1	23.3	22.1	15.7	21.4	23.7	26.3	24.5	26.0	25.0
70이상	15.2	23.8	22.3	21.1	15.6	19.7	22.7	25.0	23.2	25.4	23.9
60이상	14.7	23.1	21.5	20.6	15.3	18.8	22.1	24.2	21.8	24.6	23.3
50이상	14.4	22.6	20.8	19.6	14.8	18.7	21.2	23.3	21.1	23.8	22.3
40이상	14.1	21.8	20.7	18.9	14.2	18.2	20.4	22.2	20.5	22.9	21.4
30이상	13.9	21.2	20.4	18.3	14.3	17.8	20.3	21.7	19.9	22.3	20.9
20이상	13.7	20.8	20.2	18.0	14.0	17.5	19.5	21.0	19.6	21.5	20.0
10이상	13.6	19.7	19.9	17.6	13.8	17.2	18.7	20.5	19.0	20.6	18.9
10미만	17.4	17.8	15.7	15.8	15.7	16.2	16.5	13.8	12.4	11.1	9.2
1. 자료 : 대한건설협회(건설공사 실적신고자료(재무제표 포함)) 2. 대상업체 : 당해연도 건설매출액이 90%이상 토목건축등록업체 3. 공공비율 : 국내공사 수주실적 중 공공공사 비중

○  2015년 대형업체 14개사*의 공공공사 부문 영업이익을 조사한 결과 11개사(78.5%)가 적자

* 2015년 시공능력평가 상위 40개사 중 공공 영업이익자료 확인가능 업체

※ 자료 : 공공 건설공사비 산정실태 및 개선방향(’16.11.8, 최석인)

○  또한, ’16년 상장건설사 31개사 분석 결과, 매출액과 영업이익에서 증가세를 보였지만, 순손실이 1,361억원으로 여전히 적자

- 전년 대비 흑자전환에 성공한 상장건설사는 6개에 불과하고, 상장건설사의 1/3 (10개사)은 적자 지속

※ 자료 : 한국거래소(’17.3.31,유가증권시장 2016사업년도 실적분석)

○  ’15년 약7,000개 건설사 대상 <경영애로사항 조사> 에서도 “적정공사비 미확보”(39.8%), “가격경쟁위주의 발주방식”(19%)을 가장 큰 애로사항으로 답변하여, 공사비 애로가 전체의 58.8% 차지

※ 자료 : 건설산업연구원(’16.8, 건설기업의 경영환경 변화에 따른 정책 수요조사)

◇ 건설업체의 지속적인 수익성 악화는 기술개발과 인력양성 여력 상실 등 건설산업의 경쟁력 기반 붕괴 야기

◇   또한, 하도급·자재·장비업자의 경영 악화와 건설근로자의 소득 감소로 이어져 신규 일자리 창출에도 악영향

Ⅱ. 공사비 산정 및 입찰제도의 문제점

1	입찰제도 및 공사비 산정체계

입찰제도 현황

구 분	주요 내용
적격심사제	∙ 300억원 미만 공사 ∙ 최저가 입찰자부터 공사수행능력과 입찰가격을 평가하여 적격 통과점수 이상인 자를 선정
종합심사낙찰제	∙ 300억원 이상 공사 ∙ 입찰자격, 공사수행능력, 사회적 책임을 종합 평가하여 선정
턴키입찰	∙ 300억원 이상 고난도 대형공사 ∙ 설계와 시공을 일괄하여 입찰하며 설계 ․ 가격점수를 종합한 최고점수 획득자를 선정
대안입찰	∙ 300억원 이상 고난도 대형공사 ∙ 원안설계와 대안설계 입찰을 허용하여 설계 ․ 가격점수를 종합 한 최고점수 획득자를 선정
기술제안입찰	∙ 상징성 ․ 기념성 ․ 예술성 등이 필요한 고난도 공사 ∙ 발주처가 제시한 설계에 대해 기술제안을 하여 최고점수를 획득하면 낙찰자로 선정

※ 자료: 한국건설기술연구원(2013, 턴키입찰제도 운영 효율화 방안)

□ 예정가격 결정

가.  예정가격

-  낙찰자 또는 계약상대자의 결정기준으로 삼기 위해 미리 작성‧비치해 두는 가격(국가계약법 시행령 제2조제2호)

-   계약금액의 상한제 역할, 낙찰자  또는 계약상대자 결정시 가격평가기준으로 활용

* 예정가격 작성은 의무사항이나, 턴키공사․개산계약․협상에 의한 계약 등은 생략

						재 료 비	-직접재료비 -간접재료비
			공 사 원 가			노 무 비	-직접노무비 -간접노무비(공사에 한함)
						경 비	-전력비, 보험료 등
			일 반 관 리 비		공가(제조)원가 × 일반관리비율
예 정 가 격
			이 윤		(노무비＋경비＋일반관리비)×이윤율
			공 사 손 해 보 험 료		(원가＋일반관리비＋이윤)×보험료율
			부 가 가 치 세		(원가＋일반관리비＋이윤＋공사손해보험료)×10%

나.   예정가격 결정절차

① 일반적인 예정가격 결정절차

	예산가격	⇒	추정가격	⇒	설계가격	⇒	기초금액	⇒	예정가격
	예산서상가격		예산가격을 기초로 작성 (국제입찰여부 등 판단)		설계서를 토대로 기술 부서에서 작성		설계가격을 토대로 계약 담당부서에서 작성, 입찰 공고시 공개		기초금액을 토대로 “예정 가격작성 기준“에 따라 작성(비공개)

	기초금액	⇒	복수예비가격	⇒	예정가격
			기초금액± 2~3%, 15개		15개중 4개 추첨, 평균

※ 복수예비가격 작성 : ‘기초금액’을 토대로 작성

* 지방계약 : 적격심사낙찰제의 예정가격 결정시 복수예비가격 절차를 규정

(행정자치부 예규 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」 제2장(예정가격 작성요령) 제3절)

	설계가격	⇒	조사금액	⇒	예비가격 기초금액	⇒	복수예비가격	⇒	예정가격
	수요기관 (발주기관)		조달청		조사금액 X 99.75 ~ 99%		기초금액±2%, 15개		15개중 4개 평균

② 조달청의 예정가격 결정절차

* 국가계약 : 복수예비가격 관련규정 없음

* 지방계약 : 복수예비가격은 기초금액의 ±3% 범위에서 15개 작성

다.   예정가격 산정기준

-  예정가격은 ① 거래실례가격, ② 표준품셈, ③ 표준시장단가, ④ 견적가격 등에 의해 결정할 수 있으나

-  일반적으로 표준품셈에 따른 원가계산방식과 표준시장단가에 의한 방식이 적용

※ (이유) 사업마다 규모․특성의 차이로 적정한 거래실례가격을 찾기 어려운 경우가 대부분이기 때문

구 분	내 용
① 거래실례가격	ㅇ 조달청장이 조사·통보한 가격 ㅇ 전문가격조사기관이 조사·공표한 가격 ㅇ 거래실례를 직접조사 확인한 가격
② 원가계산가격	ㅇ 계약의 특수성으로 인하여 적정한 거래실례가격이 없는 경우 - 원가비목은 재료비, 노무비, 경비, 일반관리비, 이윤으로 구분 ※ 표준품셈에 규정되어 있는 단위 공사에 소요되는 재료, 노무, 기계경비의 수량과 각 자원의 거래실례가격(단가)을 곱하여 산정
③ 표준시장단가	ㅇ 이미 수행한 공사의 계약단가, 입찰단가, 시장단가 등을 토대로 시장 및 시공상황을 고려하여 산정 ※ “실적공사비”*가 개편된 것(’15.3월~)
④ 감정가격, 유사거래실례가격, 견적가격	ㅇ 거래실례가격, 원가계산가격, 표준시장단가에 따라 산정하는 것이 부적절한 경우 예외적 적용

※ 국가계약법 시행령 제9조(예정가격의 결정기준)

* 실적공사비 : 계약단가만 활용하여 산정

2	공사비 산정체계의 문제점

□‘표준시장단가’적용에 따른 공사비 부족

① 표준시장단가는 아직 실제 시공단가에 비해 상당히 낮은 수준

ㅇ  표준시장단가는 과거 ‘실적공사비 제도’의 단가하락 구조를 개선하기 위해 도입('15.3.1)된 것으로, 도입후 2년여간('15上~’17上) 평균 약 9.5% 단가 상승(’14년下 실적공사비 대비)

-  그간 5차례에 걸쳐 1,968개 항목 모두에 시장가격을 반영

* 같은기간 물가상승률 : 2.9%↑(’14.5~’16.9, 건설공사비지수)

※ 자료 : 국토부(’16.12.30 보도, 올해부터 100억이상 건설공사에 표준시장단가 적용)

ㅇ 그러나 실적공사비 제도 운영 10년간('04년～'14년) 실적공사비 단가가 36.5%나 하락(불변가격 기준)하였기 때문에 단기 회복이 곤란하고 공사비 정상화에 상당기간 소요 예상

-  즉, 표준시장단가 제도 도입에도 불구하고 여전히 낮은 수준의 공사비 산정이 계속되고 있는 상태

< 실적공사비 등락(불변가격 기준) 현황 >

※ 자료 : 국무조정실(’15.1.22보도, 시설물 안전 및 품질확보를 위한 공공건설 공사비 적정성 제고방안)

ㅇ 표준시장단가 수준은 단가 산정을 위해 조사한 실제 시공단가* 대비 약 88.8%에 불과

< 시공단가 대비 표준시장단가 수준 >

구분	‘15상반기	‘15하반기	‘16상반기	‘16하반기	평균
시공단가 조사 항목수	83개	291개	209개	524개	-
시공단가 대비 표준시장단가 수준	81.6%	91.7%	94.4%**	87.5%	88.8%

* 시공단가 : 현장에서 적정시공이 가능한 최소한의 공사 실행가격

** ‘16상 단가수준 높은 이유 : ’15년 상하반기에 현실화한 항목과 대부분 중복되는 항목

- 시공단가가 반영되지 않은 항목(406개)은 이마저도 현실화되지 못하고 물가상승분만 반영    * 표준시장단가 총 항목수 : 1,968개

ㅇ 또한, 품셈단가와 비교시에도 약 82.4%에 불과

< 품셈단가 대비 표준시장단가 비율 >

구분	‘15년 상반기	‘15년 하반기	‘16년 상반기	‘16년 하반기	‘17년 상반기	평균
품셈단가 대비 표준시장단가*	91.2%	82.9%	78.2%	80.5%	79.3%	82.4%

* 반기별 기초단가(계약, 시공단가) 조사가 이루어진 항목의 평균 단가대비율

※ 자료 : 대한건설협회 분석자료

ㅇ 이렇듯 표준시장단가가 조속 현실화되지 못한 사유는 정부의 표준시장단가 상승 억제 방침 때문

- 국토부는 실적공사비를 표준시장단가로 전환하면서 갑작스런 정부예산 증가를 우려하여 제도개선 당초부터 표준시장단가의 점진적, 자연적 현실화 방침 결정(국가정책조정회의 안건자료 참조)

- 실제 표준시장단가 산정시에도 단가 상승을 제한하는 다양한 억제장치를 마련하여 적용

< 표준시장단가 산정시 적용하는 기준 >

조사평균이 전반기 대비 ±5% 이내 → 전반기 단가로 동결

조사평균이 전반기 대비 ±5%～±10% 이내

→ 공사비지수 등락률 반영후 ±5% 초과등락률의 30%만 반영(최대 2.68%)

조사평균이 전반기 대비 ±10% 초과 → ±10% 초과등락률의 30%만 반영(최대 4.93%)

④ 품셈개정으로 표준시장단가가 품셈단가를 초과 → 품셈단가의 82.8%만 반영

② 100억 ～ 300억원 미만 적격심사대상 공사의 경우 표준시장단가 적용('17.1.1)으로 인해 약 4%의 공사비를 획일적으로 삭감

ㅇ 300억이상공사(종심제)는 예정가격 산정시 적용한 표준시장단가 공종 및 금액을 공개하고, 동 공종은 99.7% 미만으로 투찰 금지

※ (이유) 낙찰율에 의해 표준시장단가 보다 낮게 계약되는 불합리를 방지하고 최소한 표준시장단가 수준은 보장함으로써 낮은 공사비로 인한 부실시공과 안전사고를 예방하기 위해 도입(‘07.10)

ㅇ 그러나, 적격심사공사는 표준시장단가 공종에 대해 종심제공사와 같은 투찰하한이 없고, 낙찰을 위해서는 표준시장단가 공종에 대해 종심제공사 보다 더 낮은 금액으로 입찰할 수 밖에 없음

- 100억 ～ 300억원 적격심사 대상공사는 낙찰율이 80%로 정해져 있어 ‘표준시장단가 적용공종’에 대하여도 더 낮은 금액으로 투찰

- 예를들어, 100억원 규모 공사 발주시, 품셈을 적용하면 80억원에 낙찰되지만 표준시장단가를 적용하면 77억원에 불과하여 공사비 약 4% 삭감 결과 초래

* 적격심사대상공사(300억원미만) : 공사규모별 80~88%로 정해져 있으며, 낙찰하한율에 맞춰 입찰해야 낙찰받을 수 있음

< 품셈단가 및 표준시장단가 적용과 낙찰율의 상관관계 >

표준품셈 적용					표준시장단가 적용
	20		<낙찰>					<낙찰>
						16.4
	80		16			80
								13.1
								64
			64
[eqn: 최종낙찰률= {80} over {100} =80%]					[eqn: 최종낙찰률= {77.1} over {100} =77.1%]
주 : 표준시장단가 적용 비중 20%, 낙찰률 80% / 표준시장단가는 품셈의 82%적용

ㅇ 또한, 공공공사중 100억～300억 적격심사공사 비중이 15.3%*에 달하고 표준시장단가 적용비율도 25%*(최저가공사 20%)까지 차지하는 상황을 감안한다면 적격심사공사의 상대적 불이익은 더욱 커짐

< ‘15년도 공공공사 입낙찰 방법별 발주비중 >

구 분	적격심사		최저가/ 종심제	턴키/ 기술제안	수의계약	합 계
	100～300억	100억미만
금액(억원)	60,621	118,957	171,262	35,726	8,831	395,397
비중(%)	15.3%	30.1%	43.3%	9.1%	2.2%	100.0

* ‘14년 하반기 실적공사비 수집 대상공사 325건중 분석 가능한 217건을 대상으로 실적공사비 적용비율을 산출한 결과 적격심사는 평균 25.4%, 최저가는 19.7% 적용

ㅇ 이와 같은 사유로 적격심사공사에 주로 의존하는 중소건설업체는 대형업체보다 표준시장단가 적용으로 인한 피해가 더욱 심각

- 중소건설업체의 부담은 결국 영세 하도급업체 등에 전가되어 건설공사의 품질 및 안전 확보에 걸림돌로 작용

< 표준시장단가 ‘적용공종’의 예가 및 낙찰가 변동 영향(예시) >

구 분	‘표준시장단가’ 적용유예 시			‘표준시장단가’ 적용시
	단가기준	예가	낙찰가 (낙찰율)	단가기준	예가	낙찰가 (낙찰율)
중소업체 (적격심사)	표준품셈	100억	80억 (80%)	표준시장단가	82억	65.6억 (80%)
대형업체 (종심제)	표준시장단가	82억	81.7억 (99.7%)	표준시장단가	82억	81.7억 (99.7%)

ㅇ 결국 2017년 현재 표준시장단가가 여전히 품셈대비 크게 밑도는 상황임에도 불구하고, 적용배제 재검토 논의 없이 100억원이상 모든 공사에 표준시장단가를 적용하는 것은 불합리

- 당초 정부는 표준시장단가 도입당시(’15.3월) 100억～300억원공사는 ’16.12월 말까지 표준시장단가 적용을 배제한 뒤, 표준시장단가 현실화 수준 등을 감안하여 적용배제 연장여부를 재검토키로 한 바 있음

※ 자료 : 국무조정실(’15.1.22보도, 시설물 안전 및 품질확보를 위한 공공건설 공사비 적정성 제고방안) : 아래 참조

기재부 보도발췌 (’15.1월,실적공사비 폐지관련)

3. 제도개선 세부 방안

□ 300억원 미만(적격심사공사)에 대한 실적공사비 탄력 적용

ㅇ (개선) 300억원 미만(적격심사공사)에 대한 실적공사비 적용배제

- 100억원 미만사업은 실적공사비 적용을 영구 배제하고

- 100억원 이상, 300억원 미만 사업에 대해서는 한시적으로 배제

* 적용시기는 단가 현실화 추이 등 제도개선 효과를 종합고려하여 추후 결정

구 분			현 행	⇒	개 선(안)
300억원↑	최저가 입찰		실적공사비 적용공종은 낙찰률 99.7% 보장		현행과 동일
300억원↓	적격심사 입찰		별도 보장 없음 (실적공사비 가격 하락요인)		단가 현실화 수준 등 감안, 실적공사비 신축 적용 * 100억원 미만: 영구 배제 100억원～300억원: 한시 배제

품셈기준 축소적용 등 발주기관의 부당한 공사비 산정

ㅇ 예정가격 산정 이전에 설계가격이 임의로 삭감되는 경우가 대부분이며 이는 실질 낙찰률을 낮추는 주요 원인으로 작용

- 기재부의 예비타당성 검토 단계(100%)를 시작으로 몇 단계를 거쳐 발주기관 최종검토 단계(86.53%)까지 오면, 설계대비 13.47%가 삭감되고 있음

< 단계별 총사업비 산정 프로세스 >

※ 자료: 김상범 외, 공사비 적정성 확보를 위한 정책제안연구, 대한토목학회 공공정책위원회, 2016. 7

* 주: 2010～2012 조달청 발주공사 24개 사업 공사비검토단계별 조정추이(조달청, 2013) 재구성

◦  공공 발주기관이 예산부족 또는 예산절감을 목적으로 무리하게 공사비를 삭감하여 발주하고, 이를 낙찰받은 건설사가 시공원가 조차 보전하기 어려운 사례 빈번

- 품셈 기준을 무리하게 축소 적용하는 등 부당하게 예정가격을 삭감해서 발주

- 설계내역서 상 단가나 노무비를 낮추거나 표준품셈의 인력투입량 삭감, 사급자재 제경비 등 경비를 삭감하는 경우가 많으며, 심지어 일반관리비와 이윤까지 삭감하는 경우도 발생

공공발주기관의 공사비 부당삭감 사례

유형	공사명	발주처	부당삭감내용(방법)
일부 경비 항목(폐기물처리비등) 누락 등	신흥동 교회 신축공사	해군군수 사령부	공사비 약21% 삭감
입찰집행과정(설계금액검토시)에서 관행적 공사비 삭감	원주-강릉 철도 건설공사 6～10 공구	철도시설공단	공사비 약25.7% 삭감
품셈 및 제경비율 자의적 조정	모슬포 출장소 신축공사	서귀포 경찰서	공사비 약38% 삭감 (품셈상의 인력품 및 조달청 제비율 대비 제경비 삭감)
	금산인삼약초 건강관 조성공사	금산군	공사비 약12% 삭감 ( 기타경비 및 일반관리비 삭감 ※ 공사비삭감 인지하고 입찰 참여토록 공지
	진주시 이반성면 보건지소 신축 건축 기계공사	진주시	조달청 제비율 대비 제경비 삭감
	시립 하청어린이집 신축공사	거창군	설계내역서상 단가 및 노무비 수량 삭감, 조달청 제비율 대비 제경비 삭감
	합천박물관 부속건물 증축공사	합천군	최신 단가 아닌 과거 단가 사용

◦  최근 대법원은 발주자가 설계금액을 부당삭감하여 계약금액이 최초 설계금액 대비 38%에 불과했던 사례에 대해 발주자에게 손해배상책임을 인정한 바 있음(’16.11.10, 아래 참조)

- 상기 사건의 경우 발주자가 설계자에게 공사비 감액 요구등을 하여 부당하게 공사비를 삭감한 사례이며 최종판결까지 약 6년이나 걸림

		대법원 판결 관련
‣ 사건의 공사비 산정 경위 ① 최초 설계금액(설계자) : 5억원(노무비 1.7억원) ⇒ 발주자가 설계자에 감액 요구, 설계자는 발주자 요구 반영하여 재설계 ② 공사예정금액(발주자) : 2.2억원 ※ 최초설계금액 대비 44% ③ 공사 계약금액(시공자) - 총 계약금액 : 1.9억원 ※ 최초설계금액(5억) 대비 38% - 노무비 : 3,600만원 ※ 최초설계 노무비(1.7억) 대비 21% * 시공자 실제 지출 노무비 (시공자) : 9,700만원

공사비 부당 산정에 대해 이의신청도 불가능

◦  공사비가 부당하게 산정된 공사를 낙찰받은 건설사들은 부정당업자 지정 등 불이익을 받지 않기 위해 손해를 감수하고 공사를 수행할 수 밖에 없음

- 낙찰(또는 계약) 이후 공사비 과소 책정 등을 이유로 계약을 포기할 경우, 입찰보증금(또는 계약보증금)이 지자체로 환수되며, 부정당업자로 지정되어 6개월간 공공공사 입찰참여가 금지(최대 2년 제한)되기 때문

◦ 또한, 현행 국가계약법령상 이의신청제도 규정에 “입찰공고에 명시된 기초금액 산정” 사안에 대한 부분이 포함되지 않아 발주자의 공사비 부당삭감에 대한 이의신청을 통한 구제방안 부재

- 소송에 의하는 경우 장기간 소요, 소송비용 및 행정력 낭비 등 불필요한 부담 증가

◦ 대한상공회의소가 160개사 건설사를 대상으로 한 공공 발주기관의 무리한 거래행태 조사결과 ‘불합리한 계약체결’ 사례가 37%로 가장 많았음

- 불합리한 계약체결의 내용으로는 ‘과도한 책임부과’, ‘원가에도 못미치는 공사비 책정’(26.4%)과 ‘클레임 제기권리 제한(19.4%) 등

- 또한, 합의사항 미준수를 겪은 건설사들은 ‘공사기간 연장비용 미반영’(46.2%), ‘불가피한 설계변경 불인정’(30.8%), ‘부당한 단가삭감’(16.9%) 등의 애로를 경험

※ 자료 : 대한상공회의소(’15.5.26, 공공건설 공사의 애로실태와 정책과제 건의)

복수예비가격 산정기준 부재로 인한 임의적 삭감

◦ (복수예비가격제도 의의) 예정가격을 결정하기 위한 예비 예정가격으로 ‘기초금액의 ±2~3%’범위에서 15개를 작성한후 그 중 4개 추첨, 평균하여 예정가격을 결정

◦ 조달청 및 행정자치부는 관련규정*에 복수예비가격 범위를 규정하고 있음

- 조달청 : 기초금액의 ±2%, 행자부 : 기초금액의 ±3%

* 「조달청 시설공사 계약업무 처리규정」 제9조

「지방자치단체입찰및계약집행기준」 제2장 제3절.4.

◦ 반면, 기재부의 국가계약법령에는 복수예비가격 범위에 대한 규정이 없어 발주기관에 따라 예정가격 편차율이 극심하고 편법적인 공사비 삭감수단으로 활용

- 그간 업계의 불공정관행 개선건의로 ’16년 일부 발주기관이 개선한 바 있음

		복수예비가격 산정기준 개선사례
LH (기존) 0～-6% → (개선) 기초금액 ±2% 철도시설공단 (기존) 0～-5% → (개선) 기초금액 ±2.5% 도로공사 (기존) 0～-6% → (개선) 설계금액 ±3%

◦ 그러나 한전 및 가스공사 등 일부 발주기관의 경우 여전히 마이너스 범위에서 예정가격을 작성하고 있어 공사비를 낮추고 있음

※ 한전 : 기초금액 0∼-8%, 가스공사 : 기초금액 0∼-5%

3	입․낙찰제도상 낙찰률 하락 요인

적격심사낙찰제* 하한율, 약 17년간 고정 → 실질낙찰률 하락

* 최저가 입찰자 순으로 공사수행능력과 입찰가격을 종합하여 적격통과 점수 이상인 자를 낙찰자로 선정하는 방식(대상 : 300억원미만 공사)

ㅇ 중소건설업체가 주로 수주하는 300억원미만 적격심사낙찰제대상공사의 낙찰율은 과거 표준품셈으로 공사원가를 산정하던 당시를 기준으로 설정된 것으로

- 낙찰율은 ’00년이후 지금까지 약 17년동안 고정되어 있었던 반면 표준품셈의 하향조정 등으로 원가율이 상승하고 그에 따라 중소건설업계의 어려움이 가중되고 있음

*  적격심사제 낙찰율 : 공사규모별로 80 ~ 87.745%

-  건설공사비지수(한국건설기술연구원 발표)는 자재 가격과 인건비 상승 등으로 인하여 2000년~2017년간 약 108% 상승

ㅇ 심지어, 입찰가격평가 만점기준(예정가격의 88%(순공사비))은 적격심사제 도입당시(’95년) 만든 것으로 20년이 지난 현재도 그대로 사용

- 예정가격*에서 일반관리비와 이윤을 제외한 “순공사비”를 예정가격의 88% 수준으로 설정하였으나,

- 2017년 현재를 기준으로 일반관리비와 이윤을 제외한 순공사비 수준 반영 필요

*  예정가격 = 순공사비(재료비+노무비+경비) + 일반관리비 + 이윤

종합심사낙찰제* 가격심사기준, 낙찰률 하락 유도

* 입찰가격 뿐만 아니라, 공사수행능력, 사회적 책임(가점) 점수를 종합 평가하여 최고점자를 낙찰자로 결정하는 방식(대상 : 300억원이상공사)

◦   저가투찰로 인한 가격경쟁 심화 등 최저가낙찰제로 인한 폐해를 해소하고자 종합심사낙찰제를 도입(’16.1.1)한 결과 낙찰률이 소폭 상승하긴 했으나 실제 건설업계 수익성 개선효과 미미

- 최저가 낙찰제가 실제 공사비보다 현저히 낮은 낙찰이었으며, 종심제 하에서도 여전히 적정 공사비에 못미치는 상황

◦  또한, 종심제 심사기준 곳곳에 입찰자의 저가 입찰을 유도하는 인위적인 장치가 있어 낙찰률이 낮게 형성되고, 시간이 경과함에 따라 학습효과에 의해 낙찰률은 점점 더 하락

※ 조달청 평균낙찰률(%) : 81.38(‘16.1분기) → 80.62(‘16.2분기) → 80.33(‘16.3분기) → 79.21(‘16.4분기)

① 균형가격 산정범위의 불균형

- 입찰금액 평가기준인 ‘균형가격’ 산정시 상・하위 동일비율 금액을 제외하지 않고 상위 분포금액을 더 많이 제외함으로써 균형가격을 인위적으로 낮추는 결과

* 현행 균형가격 산정방식 : ‘상위40% 및 하위20%’ 해당 입찰금액 제외

② 단가 심사기준의 하한선(-18%)이 낮아 저가투찰 유도

- 세부공종별 단가점수는 세부공종 입찰단가가 세부공종 기준단가의 ±18%이내인 경우 100점으로 평가(이하 “적정단가 기준”)하고, 그외에는 0점으로 평가하고 있는바,

- 공사수주를 위해 ‘가격경쟁’이 불가피하므로 단가심사범위 중 하한선으로 투찰할 수 밖에 없으며, 낮은 단가심사 하한선(-18%)으로 인해 저가투찰 발생

③ 입찰금액 평가방식

- 입찰금액이 균형가격을 초과할 경우 보다, 균형가격 미만인 경우 감점폭이 작으므로 저가투찰 유도

※ B계수(균형가격 초과)를 A계수(균형가격 미만)의 1~2배 범위내에서 정하도록 규정(기재부 계약예규)

④ 동점자 처리기준

- 동점자가 복수인 경우 입찰금액이 낮은 자가 낙찰자로 결정되므로, 낙찰율이 지속 하락할 수 밖에 없는 구조

기술형입찰공사 유찰에 따른 수의계약 가격기준의 부적정성

ㅇ 기술형입찰공사(턴키, 기술제안등)의 경우도 적정수준에 못미치는 공사비 산정으로 업체들이 입찰을 꺼리면서 유찰이 급격하게 증가

※ 연도별 유찰비율 : (’12) 6.8% → (’13) 17.8% → (’14) 53.1% → (’15) 52%

※ 총7번이나 유찰(정부통합전산센터(공주) 건립공사)된 경우도 있고, “고속도 함양∼창녕 3공구”와 창녕∼밀양 6공구”, “울릉(사동)항 2단계” 등도 무려 4번 유찰

- 올해 첫 기술제안입찰형인 “국회 스마트워크센터 및 프레스센터 건립공사”(’17.1.2)도 공사비 대비 적정실행 확보가 어렵다는 업계의견이 많았고 실제 유찰된 이후 재공고됨

◦  기술형입찰이 유찰되는 이유는 리스크는 큰 반면 공사비는 턱없이 부족하기 때문

- 최근 종심제 낙찰률이 80%에 못 미치는 상황에서 협의과정에서 종심제 낙찰률(평균 : 79.1%)을 기초로 할 경우 공사비가 비정상적으로 낮게 결정될 우려가 높음

◦  기술형입찰은 설계변경에 따른 계약금액 조정이 불가하고, 공기 지연 등의 책임이 시공자에 있는 점 등을 고려하여 적정 공사금액이 보장될 수 있는 장치 필요

		현재 수의계약 전환시 가격협상기준
최대(협상 기초가격) : 발주기관 검토가격 + 설계대가* * 관련규정에 따라 산정한 설계용역 대가. 기본설계 기술제안입찰의 경우 제안서 보상비를 포함 최소(최소 협상가격) : 발주기관 검토가격 x (최근 1년 유사공사 종심제 평균 낙찰률+설계 보정율**) + 설계대가 ** 설계평가점수,표준시장단가 적용비중, 공사의 구조적․기술적 특성 반영

4	계약기간 연장으로 인한 추가비용 미지급

○  공공 발주자 귀책으로 공사기간이 연장된 경우 대부분 발주기관이 그에 따른 추가 공사비용을 조정해 주지 않음

- 발주기관은 국가계약법령(첨부5)에 따라 계약금액 조정 의무가 있지만, 기재부「총사업비관리지침」상 관련규정이 없어 계약금액 조정을 거부

○ 업계에서는 최근 수익성 저하 등 경영환경이 지속 악화됨에 따라 추가비용 지급 청구 소송을 제기

- 소송건수 33건, 청구금액 2천4백억원(16.12월기준)

※ 공공공사만 수주하는 업체들의 평균영업이익률은 최근 10년간 마이너스(-)

○  이에 정부도 개선 필요성을 인지(’13년, 첨부3)하고 4년만에 총사업비관리지침을 개정(’17.1.1)했으나, 발주기관의 우월적 지위가 반영되어 불합리

○ 새정부에서도 건설산업 경쟁력 강화방안으로 “공기연장에 따른 간접비 지급방안 개선”을 공약사항으로 제시하였음

< 개정 「총사업비관리지침」의 문제점 >

	총사업비관리지침 주요 개정내용
◆ 발주기관 귀책에 의한 공기연장으로 추가비용 발생한 경우 총사업비 조정 조정금액 : 추가로 발생한 공사현장 유지관리 필요비용(일반관리비‧이윤 제외) 조정방법 : 실소요액을 반영하여 총사업비 조정 ※ 공기연장 사유에 대한 책임 혼재로 책임한계가 불분명한 경우 추가비용 균분 조정 신청기준 : ① 준공일 전년도 5월 31일까지 1회 신청 ② 책임소재·사유, 연장기일 등 관련 증빙자료 제출 ◆ 조기준공된 경우 공사현장 직·간접적 소요비용 감액정산 의무화 ◆ 시행일 : ’17.1.1 이후 입찰공고분 ※ 첨부2 : 신구조문대비표

○  시행시기를 ‘2017.1.1이후 입찰공고분’으로 규정하여 “현재 진행중인 사업”을 배제시킨 것은 부당

-  발주자 귀책으로 공기가 연장되면 국가계약법시행령 제66조 및 기획재정부 계약예규 「공사계약일반조건」제23조제1항에 따라 추가비용이 당연히 지급되어야 하는 것임에도 불구하고 ’17.1.1이전 입찰공고 되어 현재 진행중인 공사의 경우에는 개정지침 적용배제로 지급받지 못하는 결과 불합리한 차별

-  오히려 총사업비관리지침 적용 대상이 아니라는 이유로 발주기관의 계약금액 조정거부를 정당화할 소지마저 있음

○ ’17.1.1 전에 준공은 되었으나 추가비용 미지급을 이유로 공사대금 정산을 완료하지 못한 사업 및 이로 인해 소송 등이 진행중인 사업에 대해서도 동일한 문제 발생

○  총공사원가의 약 9%를 차지하는 일반관리비 및 이윤을 공기연장으로 인한 총사업비 조정대상에서 제외됨에 따라 상위법령에 위반

-  국가계약법령(시행령 제66조)는 공사계약금액 조정시 일반관리비 및 이윤도 포함토록 하고 있음

-  특히, 증액시와 달리 감액시 일반관리비 및 이윤을 제외하지 않아 계약당사자 대등의 원칙 및 형평성에도 위배

○  조기 준공시 일률적인 감액정산을 의무화한 것은 기재부 유권해석에 반하고, 공기단축 권장취지에도 맞지않음

-  “계약상대자가 자발적으로 공사량 증감없이 공사이행기간을 단축한 경우 그 단축된 공사기간에 해당하는 간접노무비 등 정부입찰·계약집행기준 제73조에 의한 비용은 감액하지 않는 것이 타당(회계제도과-2440, ’04.12.37)

-  공사기간 단축은 계약내용에 부합하고 발주자에게 더 혜택이 되므로 오히려 인센티브 제공 등으로 장려할 일

○   개정 지침에 따르더라도 발주기관의 자율조정이 불가능하고, 기재부와 “사전협의” 절차를 거쳐 조정토록 하고 있어 발주기관은 여전히 조정을 기피할 우려

-  또한, 지침상 조정근거는 마련되었지만 정작 추가비용 지급을 위한 예산확보가 불확실하고 발주기관이 추가예산 투입을 꺼릴 우려가 있으므로 예산확보를 위한 현실적 대안 필요

-  동 지침에서 ‘물가변동’이나 ‘설계변경’에 따른 계약금액 변경을 자율조정항목으로 인정하고 있는 것처럼 국가계약법에 명시되어 있는 ‘공기연장과 같은 기타 계약내용 변경’에 따른 계약금액 조정도 동지침(제100조)에 따른 자율조정* 항목으로 인정할 필요

* 자율조정 : 당초 사업구상설계단계에서 예상할 수 없었던 항목에 대해 기재부장관과 사전협의절차를 생략, 발주자 책임하에 총사업비 조정(사후 기재부장관이 발주자의 총사업비 자율조정 실적을 점검‧평가)

○  신청횟수(1회만 가능) 및 신청시기(준공일 전년도 5월31일)를 제한해서 신청토록 한 것은 행정 편의주의적 조치이고, 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 침해(국가계약법 제5조 및 동법시행령 제4조)

-  공기연장 사유가 ‘준공일 전년도 5월30일’ 이후에 발생하는 경우 개정 지침에 따르면 조정을 못받는 불합리한 결과 초래

- 특히 준공이 12월인 경우 준공일 전년도 5월30일부터 준공일까지 1년 6개월동안 발생하는 공기연장으로 인한 추가비용에 대해서는 받을 수 없는 심각한 현상 발생

○  참고로, 해외공사에서 표준계약서로 통용되는 FIDIC과 미 육군 공병대 및 미국 주교통국의 경우 발주자 귀책에 따른 공기연장이 발생하는 경우 그로 인한 투입비용을 보상하고 있음

		관련 해외사례
① 국제컨설팅엔지니어연맹(FIDIC) 표준계약서 - 발주자 귀책사유로 공정차질이나 공사정지가 지속될 경우, 준공기한 연장과 투입비용뿐만 아니라 합리적 수준의 이윤 보상에 대한 시공자의 권리를 인정 ※ 다만, 이런 시공자 권리는 시공자의 클레임 제기를 전제로 확보 ② 미 육군 공병대(US Army Corps of Engineers) - 공기연장에 따른 간접비 및 경비 보상 방식은 계약 당사자간 협상에 의하여 계약금액 조정이 이뤄짐 ‧ 발주자 귀책사유로 인한 공기 연장과 그에 따른 계약금액의 조정은 입찰시점에서 시공자가 예상하지 못했던 비용에 대한 보상 개념 ③ 미국 주교통국(US State Department of Transportation) - 미국 주교통국이 발주한 도로 건설사업에서는 발주자 귀책으로 발생한 공기연장에 대해 시공자의 손실비용 청구와 그 배상이 상당히 보편화되어 있음. ※ 그 배경으로는 발주자의 우월적 지위 남용을 지양하며 시공자의 클레임 제기가 국내에 비해 활발한 계약 문화 등을 꼽음

Ⅲ. 공사비 정상화를 위한 제도개선 건의

◇ 적정공사비 미지급시 건설산업의 어려움 가중은 물론, 시설물의 안전과 품질이 낮아져서 국민의 생명과 편의 저해 우려

◇ 공사비 정상화를 위해 불공정․불합리한 제도 개선 필요

1	공사비 산정체계 개선

중소규모 공사(100억원~300억원)에 표준시장단가 적용 배제 또는 표준시장단가 적용공종에 대해 낙찰률 非적용

ㅇ 예정가격 결정시 300억원 미만 공사는 표준시장단가 적용배제

< 국가계약법 개선안 >

현행	개선(안)
< 신설 >	ㅇ표준시장단가는 추정가격 300억원이상 공사에 한해 적용
	※ 단, 예정가격 작성등 관련규정 함께 신설 필요 □ (이유) 현재 예정가격 정의등 관련규정이 시행령에만 있으므로 법으로 상향

※ 관련법령 : 국가계약법 제8조의2 신설

ㅇ 표준시장단가 공종은 확정가격(발주자가 산정한 표준시장단가의 99.7%이상*)으로 투찰토록 하여 낙찰률 적용 배제

※ 투찰시 0.3%정도의 금액여지 필요하여 100% 아닌 99.7%로 규정

현행

개선(안)

ㅇ <신 설>

ㅇ 100억원 이상 300억원 미만 표준시장단가 적용공종은 확정가격으로 발주

- 낙찰자 결정시 99.7% 미만 투찰자 배제

- 낙찰자 결정을 위한 입찰가격 평가시 ‘표준시장단가 적용금액’ 제외

평점(점)

=30-｜[eqn: ( {88} over {100} - {입찰가격(표준시장단가``적용``금액``제외)} over {예정가격(표준시장단가``적용``금액``제외)} ) TIMES 100]｜

< 적격심사기준 >

※ 참고 : 실질낙찰률 개선 결과

현행 (표준시장단가 적용공종도 낙찰률 적용)					개선 (표준시장단가 적용공종은 낙찰률 적용배제)
			<낙찰>			16.4		<낙찰>
	16.4
								16.4
	80					80
			13.1
			64
								64
[eqn: 최종낙찰률=77.1%]					[eqn: 최종낙찰률=80.4%]

※ 관련법령 : 기획재정부 예규 「적격심사기준」 [별표]

공사비 이의신청제도 도입 등

①  추정금액 등에 대한 이의신청 제도 도입 및 이의제기사항은 외부 전문기관 심의 의무화

- 발주기관이 제시한 추정금액 등이 터무니없이 낮다고 판단되는 경우 입찰자의 이의신청 허용 및 이의제기사항에 대해서는 외부 전문기관이 참여하여 심의하도록 함

②  공사비 산정 관련 이의제기자에 대한 불이익 금지 신설

- 발주기관의 자의적인 공사비 삭감으로 인해 이의신청이 인용되고, 공사비 증액 조정 등의 조치가 이루어지지 않아 계약을 포기할 경우, 부정당업자 제재처분 등 면제

※ 공사계약일반조건에 계약상대자의 계약 해제․해지권 부여 병행

< 국가계약법 개선안 >

현행	개선(안)	비고
< 신설 >	ㅇ 기초금액 등에 대한 이의신청 제도 도입	법
	- 이의제기사항은 외부 전문기관의 심의 의무화
< 신설 >	ㅇ 공사비 산정 관련 이의제기자에 대한 불이익 금지 신설	법
	- 입찰보증금 환수와 부정당업자제재 등 제재 면제
< 신설 >	ㅇ 입찰공고 내용에 ‘추정가격’을 명시토록 함	시행령

ㅇ 관련법령

- 국가계약법 제8조, 제9조, 제27조, 제28조 및 동법 시행령 제36조

복수예비가격 산정기준 개선

ㅇ 복수예비가격의 범위율(±2) 명시

< 예정가격작성기준 >

현행	개선(안)
< 신 설 >	ㅇ 복수예비가격 범위 명시 - 기초금액의 ±2%금액 범위 내에서 서로 다른 15개의 예비가격을 작성

ㅇ 관련법령 : 기획재정부 예규 「예정가격작성기준」 제2장 예정가격 결정방법 신설

발주기관에 대한 적정공사비 지급 의무 신설

ㅇ 법에 국가의 계약목적물에 대한 적정대가 결정‧반영의무 명시

< 국가계약법 >

현행	개선(안)
< 신설 >	ㅇ 예정가격 작성시 계약수량‧이행기간‧수급상황‧계약조건 등 모든 여건 고려하여 적정한 대가를 산정 및 지급하도록 의무 부여

ㅇ 관련법령 : 국가계약법 제6조의2 신설

2	적정공사비 확보를 위한 낙찰률 상향

적격심사제의 낙찰하한율 상향

ㅇ 공사규모별 낙찰하한율 약10%수준 상향

- 낙찰하한율 설정 이후 품셈 하향조정 등을 통한 순공사비 증가(예가의 약93%내외) 반영 등

< 낙찰률 개선안(예시) >
공사규모	낙찰률
	현 행	개선안
300억원 ~100억원	79.995%	89.995%
100억원 ~ 50억원	85.495%	95.495%
50억원 ~ 10억원	86.745%	96.745%
10억원 ~ 3억원	87.745%	97.745%
3억원 미만	87.745%	97.745%

※ 관련법령 : 기획재정부 예규 「적격심사기준」 제8조 ① 및 [별표] 적격심사항목 및 배점한도  “입찰가격 평점산식”

종합심사낙찰제의 낙찰률 상향

	개선 방안
낙찰률을 현행대비 약10% 상향 - (현행) 79.1% → (개선안) 90% 수준

① 균형가격 산정방식 개선

ㅇ 균형가격 산정시 입찰금액의 상‧하위 동일비율로 제외

- (현행) 상위40%이상, 하위20%이하 제외 → (개선) 상위 20%이상, 하위 20%이하 제외

< 종합심사낙찰제 심사기준 >

현행	개선(안)
ㅇ 균형가격 산정(제8조②) - 상위 40%이상과 하위 20%이하 해당 입찰금액 제외한 입찰금액을 산술평균	ㅇ 균형가격 산정(좌동) - 상위 20%이상과 하위 20%이하 해당 입찰금액 제외한 입찰금액을 산술평균

ㅇ 관련법령 : 기획재정부 예규「종합심사낙찰제 심사기준」 제8조②

② 단가 심사기준 개선

ㅇ 단가심사의 적정단가 기준 하한선 상향(±18% → ±10%)

※ 세부공종 기준단가의 ±10%이내인 경우 100점

고정비용 비중	(현행) 적정단가 기준	(개선안) 적정단가 기준
20% 미만	세부공종 기준단가의 ±18% 이내	세부공종 기준단가의 ±10% 이내
20% ∼ 25%	세부공종 기준단가의 ±18% 이내 ∼ ±19% 이내	세부공종 기준단가의 ±10% 이내 ∼ ±11% 이내
25% ∼ 30%	세부공종 기준단가의 ±18% 이내 ∼ ±20% 이내	세부공종 기준단가의 ±10% 이내 ∼ ±12% 이내
30% ∼ 40%	세부공종 기준단가의 ±18% 이내 ∼ ±21% 이내	세부공종 기준단가의 ±10% 이내 ∼ ±13% 이내
40% 이상	세부공종 기준단가의 ±18% 이내 ∼ ±22% 이내	세부공종 기준단가의 ±10% 이내 ∼ ±14% 이내

【 참고 : 현행 기준  】

단가심사점수 산정방식	=	(-)입찰금액배점의20%×(1-[eqn: {1} over {100}](단가점수))

‣ 종심제는 단가심사를 통해 가격산출의 적정성을 평가

‣ 단가점수의 배점한도 = 100

‣ 단가점수 = (세부공종별 가중치×세부공종별 단가점수)을 합산

‣ 세부공종별 단가점수는 세부공종 입찰단가가 기준단가의 적정단가 기준이내인 경우 100점 평가, 그외는 0점 평가

- 단, 발주기관은 발주기관 내역서의 직접공사비에서 표준시장단가만으로 적용된 세부공종 및 음(-)의 금액등 고정비용이 차지하는 비중이 20%이상인공사에 대하여는 적정단가 기준을 다음 범위 내에서 설정할 수 있음

고정비용 비중	적정단가 기준
20%이상～25%미만	세부공종 기준단가의 ±18%이내～±19% 이내
25%이상～30%미만	세부공종 기준단가의 ±18% 이내～±20% 이내
30%이상～40%미만	세부공종 기준단가의 ±18% 이내～±21% 이내
40%이상	세부공종 기준단가의 ±18% 이내～±22% 이내

ㅇ 관련법령 : 기획재정부 예규「종합심사낙찰제 심사기준」[별표3]
입찰금액 평가 및 가격 산출의 적정성 심사방법

③ 가격산식 계수 조정

ㅇ 투찰금액의 균형가격 초과․미만의 점수편차폭을 동일하게 설정 ※ 가격평가방식에 사용 계수 동일화

< 종합심사낙찰제 심사기준 >

현행

개선(안)

[별표3] 입찰금액에 따른 가격점수

ㅇ 가격산식 계수가 투찰금액이 균형가격을 초과하는 자가 균형가격 미만자에 비해 불리

[별표3] 입찰금액에 따른 가격점수

ㅇ 투찰금액이 균형가격 초과․미만 여부에 관계없이 동일한 가격산식 계수 적용

심사항목	배점	평가기준	점수
입찰 금액	50	입찰금액이 균형가격 미만인경우
		입찰금액이 균형가격인 경우	배점한도
		입찰금액이 균형가격 초과인경우
※ 주 : A계수 및 B계수는 발주기관이 각 평가항목별 변별력 등을 고려하여 결정하되 B계수는 A계수의 1배～2배 범위에서 정함

심사 항목	배점	평가기준	점수
입찰 금액	50	입찰금액이 균형가격인 경우	배점한도
		입찰금액이 균형가격이 아닌 경우
※ 주 : A계수는 발주기관이 각 평가항목별 변별력 등을 고려하여 결정

※ 참고 : 개선결과

현행	개선
※ 균형가격 초과자의 기울기가 더 가파름	※ 균형가격 초과자․미만자 기울기 동일

ㅇ 관련법령 : 기획재정부 예규「종합심사낙찰제 심사기준」 [별표3]
입찰금액 평가 및 가격 산출의 적정성 심사방법

④ 동점자 처리기준 개선

ㅇ 동점자가 복수일 경우 저가투찰자가 낙찰자 선정에 유리

< 기재부 예규 「종합심사낙찰제 심사기준 >

현행	개선(안)
제13조(낙찰자 결정) ㅇ 동점자가 복수일 경우 저가투찰자가 낙찰자 결정순서	제13조(낙찰자 결정) ㅇ (좌동)
공사수행능력 고득점자 ↓ 저가투찰자 ↓ 입찰공고일기준 최근1년간 종심제 낙찰계약금액 적은자 ↓ 추첨	공사수행능력 고득점자 ↓ 균형가격에 근접한 자 ↓ 입찰공고일기준 최근1년간 종심제 낙찰계약금액 적은자 ↓ 추첨

◦  관련법령 : 기획재정부 예규「종합심사낙찰제 심사기준」 제13조②

기술형입찰공사 유찰에 따른 수의계약시 협상가격 기준 개선

ㅇ 유찰에 따른 수의계약 전환시 발주자-시공사간 최소 협상가격 산정기준으로 ‘기술형입찰공사’(대안‧일괄‧기술제안입찰공사) 평균낙찰률을 적용

< 정부입찰계약집행기준 >

현행	개선(안)
ㅇ 최소 협상가격	ㅇ 최소 협상가격
- 발주기관 검토가격 × (최근 1년간 유사공사 종심제 평균낙찰률 +설계보정율) + 설계대가	- 발주기관 검토가격 × (최근 1년간 유사공사의 기술형입찰 평균낙찰률) + 설계대가

◦  관련법령 : 정부입찰계약집행기준 제10조의11

3	계약기간 연장으로 인한 추가비용 미지급 개선

법률상 계약기간 연장에 따른 간접비 지급근거 명시

◦  법에서 ‘계약기간 연장’을 기타 계약내용의 변경으로 인한 계약금액 조정사유로 명확화

현행	개정안
ㅇ 물가변동, 설계변경, 그밖에 계약내용의 변경으로 인한 계약내용 변경으로 계약금액 조정 필요 있을 때에는 계약금액을 조정	ㅇ 물가변동, 설계변경, 계약기간 연장 등 기타 계약내용의 변경으로 인한 계약내용 변경으로 계약금액 조정 필요 있을 때에는 계약금액을 조정 ※ 물가변동, 설계변경 이외에 가장 빈번히 발생하는 계약내용변경 사유를 대표적 사례로 명시

< 국가계약법 >

◦  관련법령 : 국가계약법 제19조

총사업비관리지침 개정

① ’17.1.1이전 입찰공고분이라도 공기연장에 따른 계약금액을 조정받지 못한 사업에 대해 개정 총사업비관리지침 적용

② 계약금액 감액시와 동일하게 증액 조정시에도 “일반관리비” 및 “이윤” 포함

③ 조기 준공시 공사비 감액 정산 의무화 규정(제64조제10항) 삭제 또는 설계변경으로 공사량을 감액한 경우로 한정

④ 공기연장에 따른 공사계약금액 변경을 총사업비관리지침 제100조의 자율조정항목*에 포함(기재부 사전협의 절차생략)

- 관련예산 운영을 위해 별도의 공사예비비제도 도입 검토

* 다른 계약금액 조정사유(물가변동,설계변경)는 이미 자율조정항목에 포함

⑤ ‘신청횟수(1회만가능)’ 및 ‘신청시기(준공일 전년도5월31일)’ 삭제

Ⅳ. 선진외국의 낙찰률

1	일본

◦ 일본의 경우 「공공공사 품질확보 촉진에 관한 법률」의 제정(’05년)을 계기로 실효성 있는 저입찰가격 조사제도, 최저제한 가격제도 등의 운용을 통해 낙찰률이 통상 92%수준이며, 100%를 넘는 투찰사례도 빈번

2	미국

캘리포니아DOT 발주자료(2000년~2005년)

◦  캘리포니아 교통국(California DOT)의 추정가(Engineer’s Estimate Cost) 대비 낙찰률(Lowest Bid Cost)의 경우 2000년부터 2005년까지 견적가 대비 95%에서 최대 112% 선에서 낙찰

미 연방도로청

ㅇ 2015년 자료

- 2012~2013년 FHWA(미 연방도로청)에서 발주된 1,611개 사업 기준으로는 평균 1개 사업당 추정가(Engineer’s Estimate Cost)가 4,401,147 달러였으나, 실제 낙찰가는 4,113,588 달러로 평균 4.5개사가 낙찰하였으며, 추정가 대비 낙찰률은 93.5%임.

※ 출처 : FHWA(Federal Highway Administration, National Review of State Cost Estimation Practice, 2015.2

ㅇ 2012년 자료

- 2011년 기준 미국의 36개 주의 도로 사업의 경우 단일 사업 기준 93%~117.5%의 낙찰률을 보임

※ 출처 : AASHTO/FHWA Survey on Construction Cost Increases and Competition 2012, 2012.3