민간투자사업 활성화를 위한 정책제안

2019.  7.

목   차

최근 민자사업 현황 및 활성화 필요성	1

민간투자사업 활성화 정책제안	6

1. 최초제안자 우대점수 현실화	7

2. 정부고시사업 활성화	9

3. 민자사업 추진방식 다양화	11

4. 최소자기자본 비율 인하	12

5. 노후인프라에 대한 민자사업 추진	13

6. BTL 민간제안사업 활성화	14

7. 민자 통행료 부가세 영세율 적용	15

8. SPC 운영기간중 대기업계열사 제외	16

1			최근 민자사업 현황 및 환경

1		현 황

ㅇ 1994년 법적근거 마련후 사업수와 투자비가 지속 증가하였으며, 1999년 MRG 도입후 투자금액 크게 늘어남

- 2007년 사업수(121개) 및 총투자비(10.6조) 모두 최고치를 기록한 이후 민간투자사업은 지속적인 감소 추세를 보이고 있음

< 민간투자사업 총 투자비 및 사업건수 추이 >

자료 : KDI 공공투자관리센터,『2017년도 KDI 공공투자관리센터 연차보고서』, 2018.4

ㅇ 1994년 사회간접자본에 대한 민간자본유치 촉진법이 제정된 이후, 2018년까지 추진 단계별 민간투자 실적은 사업수 735건, 투자비 129.7조원에 달함

< 민간투자사업 단계별 추진실적(94∼18년) >

구분	사업수(개)					총 투자비(조원)
	합계	운영중	시공중	준비중	종료	민간투자비	건설보조금	합계
BTO	249	199	23	13	14	61.3	23.3	84.6
BTL	486	463	21	2	0	31.8	0.2	32.0
합계	735	662	44	15	14	93.1	23.5	116.6

자료 : 기재부,『2018년도 민간투자사업 운영현황 및 추진실적 등에 관한 보고서』, 2019.5

2		민자사업 환경

공공성 강화

ㅇ 현행 민간투자시장은 사실상 정지되었다고 볼 수 있으며, 정부가 민간투자를 활성화 시키기 보다는 오히려 민간의 투자의욕을 저해하는 인상이 짙음

- 정부는 2017년 7월 민자사업으로 추진해오던 서울-세종간 고속도로사업과 수도권 제2순환고속도로 인천-안산 구간건설사업을 공공성 강화라는 명목하에 재정사업으로 전환한 바 있음

ㅇ 최근 정부는 늘어나는 SOC 수요를 충족하기 위해 민자사업 활성화 대책을 발표(‘2019년 민간투자사업 추진방향’, ‘19.3.13)하였으나,

- 민자사업의 활성화를 위해서는 정부의 일관성 있는 정책 추진 필요

과도한 규제 도입

ㅇ 민간투자사업의 ‘공공성 강화’라는 정책반영으로 민간투자 도로사업에 대한 관리·감독 강화를 위해 유료도로법*을 개정(18.1.16, 공포 ‘19.1.17) 시행하였으며, 국토부는 민자도로의 통행료를 도공수준으로 요구하는 가이드라인 제정(’17.7) 바 있음

*  유료도로법 개정내용은 ‘통행료 감면(제15조 3항)’, ‘정부 등의 책무(제23조의 2)’, ‘민자도로사업자의 의무(제23조의 3)’, ‘실시협약 변경요구(제23조의 5)’ 등임

통행료 인하

ㅇ 자금재조달, 사업재구조화를 통해 기존 MRG 적용 민자도로에 대해 통행료 인하(15개노선)를 지속 추진하고 있으며, 민자·재정 도로간 요금 격차는 민자제도 시행 초기 노선 2.1배 수준에서 최근 추진 노선은 1.18배 수준으로 지속 감소

민자사업 검토일정 장기화 / 불투명

ㅇ 사업구상 및 제안후 정부 추진절차의 장기소요로 인하여 사업추진 지연

- 제안사업 경제성 및 적격성 검토를 KDI 1개 기관이 독점하고 있어 일부 중점과제외 검토기간 장기화 경향

민자업계

ㅇ 공공성 강화와 과도한 규제 등으로 민자시장이 지속 축소됨에 따라 민자업계도 조직을 대폭 축소하고 구조조정을 하는 등 사실상 민자사업 추진에 손을 놓은 상태이며, 이로 인해 민자사업관련 풍부한 지식과 경험이 많은 우수한 인재들이 민자업계를 떠나고 있음

2			민간투자사업 필요성

풍부한 민간 자금유동성 기반으로 인프라 적기공급 가능

ㅇ  SOC예산 급감 및 정부의 SOC예산 지속 축소에 따른 재정한계 발생

- 이에, 정부의 SOC 부족 재원은 민간의 풍부한 여유자금으로 보완 필요

※ ’17년말 기준 민간여유자금 2,520조원으로 민간투자여력 충분

국가경쟁력 강화 및 경제활성화·일자리 창출 가능

ㅇ 국가경쟁력 강화에 필요한 인프라 구축을 위해서는 SOC시설에 대한 투자는 반드시 지속 필요

- 또한, SOC사업은 전통적으로 일자리 창출(타 산업분야 대비 2배 이상), 지역경제 활성화 및 지역간 소득격차 축소 에도 효과적

국민의 기본생활 질적 향상을 위한 인프라 확충 필요

ㅇ 1일 평균 출퇴근 소요시간 58분으로 OECD 최하위(34개국 평균 28분)이며, 최근 기후 환경 변화(지진, 수해 등) 등으로 기존 SOC시설에 대한 재설계 및 재구축 등 필요

국민안전을 위한 노후 인프라 재투자 및 개량투자 필요

ㅇ 과거 1970년대 초고속 압축성장에 따른 초기 인프라 노후가 심각한 실정으로 서울시 총 교량 356개 중 내용년수(30년)이상 노후교량 122개(34%) 및 매년 9개씩 증가

- 국내 인프라의 노후화*로 인한 각종 안전사고** 발생으로 국민의 인명·재산피해 속출

*   전국 안전 C등급 이하 학교 3,693개(6.2%), 장기 사용 열수송관 686km(31.7%), 상수도 경년관(내구연한 30년 경과) 1024.4km(9.6%)

**   고양시 백석역 열수송관 파열사고(’18.12.4), 부산대 외벽 붕괴사고(’19.5.23), 인천 서구 수돗물 적수사태(’19.5.30) 등

- 국민안전과 노후인프라에 대한 선제적 대응을 위해서는 노후 인프라 개량·보수 등에 막대한 재원 필요

민간투자사업 활성화 정책제안

1			최초제안자 우대점수 현실화

□   현  황

ㅇ 민자사업 최초제안시 민간사업자가 투입한 시간 및 비용 등을 보전하기 위해 제3자공고시 최초제안자에게 10% 이내로 우대점수 부여 및 제안서 작성 비용 지원 가능*

* 민간투자법 시행령 제7조제13항 및 제16항

- 공공관리투자센터(PIMAC)의 우대점수 산정기준은 VFM 비율에 사업제안서의 적정성평가를 합해 평가토록 되어 있음

□   문제점

ㅇ 민자사업 최초제안자는 많은비용과 노력을 투입하고 제안내용이 대부분 노출되는 등 불리한 여건을 감수하면서 사업을 제안함에도 이에 대한 정당한 보상인 우대점수는 상대적으로 낮아 민간사업자가 최초제안하는 것보다 제3자공고에 참여하는 것이 유리한 상황

- 이에 따라 민간사업자의 의욕상실 및 사업발굴 의지가 낮아져 민간제안이 활성화 저해

* 최근 10년간 제3자공고시 최초제안자 평균 우대점수는 0.86%에 불과

<최근 10년간 공고된 도로사업 우대점수 부여현황>

구분	만덕센텀	서부내륙	평택동부	이천오산	포천화도	제물포터널	서부간선
우대점수	2.0%	1.0%	0.5%	2.0%	2.0%	0.5%	1.0%
구분	천마산터널	삼가포곡	지개남산	평창터널	비봉매송	기흥용인	은평새길
우대점수	1.0%	0%	1.0%	0%	0%	1.5%	1.0%

ㅇ 또한, 현행 ‘사업제안서의 적정성’을 정성적으로 평가하고 있어, 평가자 소수만 보수적으로 평가해도 합산점수를 ‘보통’이상 받기 힘들어 우대점수 10%가점은 사실상 유명무실

□  개선방안

ㅇ 민간의 사업발굴 촉진을 통한 민자사업 활성화를 위해 최초제안자에게 최소 5%이상의 우대점수 부여

- 우대점수 산정시 객관적이고 예측가능한 평가가 이루어질 수 있도록 사업제안서 적정성 평가시 정량적 평가방법 도입 필요

※ 정부에서도 최초 제안자 우대점수 현실화(1%→2～3%)가 필요하다고 밝힌바 있음(민자사업 활성화 방안, ’15.4.8)

2			정부고시사업 활성화

□   현  황

ㅇ 현행 민자사업은 정부고시사업 추진이 원칙이되 정부고시사업에 포함되지 않은 사업에 한해 민간제안이 가능(민간투자법 제9조)

- 재정사업과 민자사업의 연계강화 및 정부고시사업의 활성화를 위해 필수 민자검토대상시설에 해당하는 사업은 예비타당성조사 단계에서 민자적격성 판단후 민자사업 전환여부 결정토록 규정(민간투자사업기본계획 제64조)

□   문제점

ㅇ ’07년까지는 민자사업을 정부고시사업이 주도(64.3%)하였으나, ‘08년부터 급감하여 ’17년까지 10년간 단 7건에 불과

- 또한, 정부에서 민자사업 활성화 방안으로 민자 우선검토 제도 도입을 검토*하고 필수 민자검토대상시설에 대한 민자적격성을 판단토록 기본계획을 개정(’15.4.20)하였음에도 불구하고, 실질적으로 동 규정이 적용되고 있지 않음

* 정부는 민자사업 활성화 방안으로 민자 우선검토 제도 도입을 추진(민자사업 활성화 방안, ’15.4.8)

<정부고시, 민간제안 추진현황>

연도	‘95	‘96	‘97	‘98	‘99	‘00	‘01	‘02	‘03	‘04	‘05	‘06
정부고시	1	1	16	4	12	10	10	11	7	10	6	8
민간제안	-	-	-	-	1	3	5	4	8	9	12	3
연도	‘07	‘08	‘09	‘10	‘11	‘12	‘13	‘14	‘15	‘16	‘17	합계
정부고시	5	1	-	1	-	-	1	-	1	1	2	108
민간제안	11	14	11	3	12	7	7	8	6	3	2	129

□ 개선방안

ㅇ 시중의 풍부한 민간재원 활용을 통한 정부의 재정 절감 추진 등을 위해 기본계획 규정에 따라 필수 민자검토대상시설에 대해서는 민자적격성을 필수적으로 판단토록 함

※ 기본계획 제64조 제1항 단서규정 삭제 및 법률 상향 등 검토필요

3			민자사업 추진방식 다양화

□   현  황

ㅇ 수익형 민자사업(BTO)의 경우 수요위험을 전적으로 민간에서 부담하는 구조로 사업시행자가 통행료를 결정해 수요자로부터 징구하고 정부가 일정 수익을 보장해주기 위해 과거 최소수익보장제도(MRG) 등을 운영

□   문제점

ㅇ 수익형 민자사업(BTO) 방식은 높은 통행료, 과도한 혈세 낭비 등 국민에게 부정적 인식을 심어줘 현재까지 민자사업 활성화에 걸림돌이 되어왔음

- 민자사업에 대한 사업방식이 정형화되어 있고, 정부의 ‘공공성 강화’ 정책에 따라 기존 방식의 민자사업추진이 용이*하지 않아 다양한 민자사업 방식의 도입 필요

* 기재부는 사실상 정부의 순부담액을 “0”으로 하는 BTO-rs제도 개선

□ 개선방안

ㅇ (BTO+BTL 도입) 초기투자 비용 및 운용비용이 많이 들고 수익이 낮은 철도사업 등의 추진을 위해 BTO+BTL 방식 신속 도입

※ BTO-rs, a와 같이 손실보전 개념도 아니므로 사회적 여론 오해 없을것임

ㅇ (AP 사업방식 도입) 해외 민자사업 시장에서 활발하게 적용하고 있는 AP(Availability Payment)* 방식 도입

* AP(Availability Payment) 방식은 계약상 정한 성과기준을 충족하는 한 정해진 정부지급금을 지급한다는 점에서 BTL 방식과 같으나 시설의 운영을 민간이 담당한다는 점에서 BTL 방식과 차이가 있는 방식으로 외국의 교통사업에서 흔히 시행하고 있는 제도

4			최소 자기자본비율 인하

□   현  황

ㅇ 현재 민자사업은 수익형 민자사업의 경우 자기자본비율을 건설기간중에는 15%, 운영기간중에는 10% 유지해야함

□  문제점

ㅇ 민자사업은 대부분 건설사들이 최초사업을 구상하고 있는데 건설사들은 유동자금 현황이 넉넉하지 않고, 금리인하로 인하여 재무적투자자는 적절한 투자처를 찾고 있지 못함

- 건설사들이 적은 유동자금으로 민자사업을 계속하려면 최소 자기자본비율이 낮아져야 다수의 민자사업을 추진할 수 있음

- 또한, 재무적투자자는 해외가 아닌 국내 민자사업에 투자될 수 있도록 유인할 필요 있음

□  개선방안

ㅇ 자기자본 부담완화에 따른 사업활성화 및 재무적투자자 참여 활성화를 위해 최소자기자본 비율 인하(건설기간중 15% → 10%) 필요

5			노후인프라에 대한 민자사업 적극 추진

□   현  황

ㅇ 우리나라 인프라는 1970년대 경제성장과 함께 집중적으로 공급되어, 현재 상당 수준 노후화가 진행됨

- 2018년 기준 30년 이상 노후화된 기반시설물이 16.8% 이상

□  문제점

ㅇ 준공 후 30년 이상 경과된 노후 인프라 시설물이 전체 시설물의 10%에 육박하여 국민의 안전을 심각하게 위협

※ 댐의 경우 전체 530개 댐중 317개(59.8%)하천시설은 2,963개중 523개(17.7%), 교량은 9,340개중 560개(6.0%)가 30년 이상 노후화된 것으로 파악

ㅇ 그러나, 노후 기반시설의 개선 및 유지보수 수요에 비해 정부 재정이 매우 부족하여 민간자본 활용 필요

□  개선방안

ㅇ 노후 인프라 성능개선 BTL사업 추진 등 노후 인프라에 대한 민간투자가 원활히 이루어질 수 있도록 적극 검토 필요

※ 지속가능한 기반시설관리 기본법 제24조 노후인프라 성능개선에 대해 민간투자법 적용 가능토록 규정

6			BTL 민간제안사업 활성화

□   현  황

ㅇ ’16.3월 민간투자법 개정으로 임대형 민간투자사업(BTL)의 민간제안이 허용되었으며, ’17.7월 민간투자사업기본계획 공고시 BTL민간제안사업 적극 발굴을 명시하고 관련조항 신설함

- 기존시설의 증설 및 개량(R사업)은 민간투자법상 사회기반시설로 포함하여 민간투자사업으로 추진토록 규정하고 있음

□   문제점

ㅇ BTL 민간제안의 허용은 SOC예산 감소에 따라 필수 SOC 공급정책 마련을 위해 민투법 개정이 이루어진 사항

- 또한, ’05년 BTL사업방식 도입 후 10년 이상 BTL고시사업을 추진한 경험을 바탕으로 공공부문의 관리능력은 충분히 입증되었다고 볼 수 있음

- 하지만, 현재 민간사업자가 발굴하여 제안준비된 BTL사업은 상당수 축적되었으나, 현재까지 1건*만 추진중

* 여수시 소규모 공고하수처리시설 건설공사 BTL

※ 철도, 도로사업은 주무관청이 BTL 민간제안을 받지 않고 있음

□ 개선방안

ㅇ 주무관청의 BTL민간제안사업 적극 추진 유인 필요하며, 철도․도로사업에 대해서도 BTL민간제안사업 적극 추진

7			민자도로 통행료 부가세 영세율 적용

□   현  황

ㅇ 현행 민간투자사업으로 건설되는 도로 등의 통행료에는 부가가치세 부과

- 반면, 도로공사가 관리하는 도로 및 도공과 연기금이 공동출자하여 건설하는 도로의 통행료에는 부가세 면제

□   문제점

ㅇ 고속도로 이용이라는 동일한 서비스에 대해 누가 공급하느냐에 따라 부가가치세 부과 여부를 다르게 적용하는 것은 과세 형평성에 어긋남

- 또한, 민자도로에 대한 부가가치세를 감면하여 세금을 부과하는 국민들에게 통행료 부담 완화를 통한 혜택 부여 필요

< 도로공사 고속도로와 민자 고속도로의 통행요금 비교>

노선명	이용거리(차로)	통행료	도로공사	도공대비
인천공항	38.2㎞(6-8)	6,600원/대	2,900원/대	2.28배
천안-논산	81.0㎞(4)	9,400원/대	4,500원/대	2.09배
대구-부산	82.1㎞(4)	10,500원/대	4,500원/대	2.33배
서울외곽 (일산-퇴계원)	36.3㎞(8)	4,800원/대	2,800원/대	1.71배
부산-울산	47.2㎞(4-6)	4,000원/대	3,400원/대	1.18배

□ 개선방안

ㅇ 공공성이 있는 민자고속도로의 통행료에 부과되는 부가가치세에 대한 영세율 적용

8			SPC 운영기간중 대기업집단 계열사 편입 제외

□   현  황

ㅇ ’15년 6월 공정거래법 시행령 개정을 통해 일정 요건을 총족하는 민투사업 전담법인(SPC)에 한해 상호출자제한기업집단 편입을 건설기간동안 유예하였으나, 운영기간중에는 계열사 편입을 제외하고 있지 않음

□   문제점

ㅇ 운영기간 개시 후 5년이 될 때까지는 건설회사의 지분매각 또는 장기보유에 대한 의사결정이 이루어지기 어렵고, 대략 5년 정도의 운영기간을 거친 이후 이에 대한 결정이 이루어짐

- 현행 운영기간중 계열사 편입으로 인해 이러한 실정을 반영하지 못한 현실적 제약 존재

ㅇ 그리고, 해외 PPP시장 진출시 운영실적이 필요하나, 우리나라의 운영실적은 대부분 공기업이 독점하고 있어, 운영실적을 확보하지 못하여 해외 PPP시장 진출 장애 있음

□ 개선방안

ㅇ 최다 출자자인 건설사가 SPC의 임원구성 등에 지배적 영향을 행사하지 않는 경우 운영기간에도 계열회사 편입 제외