청년층 유입을 위한 건설기능인등급제
숙련도 평가 체계 구축 방안

최은정

￭ 문제의 제기	2

￭ 건설기능인등급제에서 숙련도 평가의 필요성	4

￭ 호주의 기능인력 교육훈련 및 평가 시스템	5

￭ 개선 방안	8

Ⅰ	문제의 제기

Construction & Economy Research Institute of Korea

	한국건설산업연구원

현재 우리 사회의 심각한 구직난에도 불구하고 청년층 인력의 건설 현장 기피는 여전히 계속되고 있음. 이로 인해 기능인력의 고령화는 날이 갈수록 심화되고 있으며 현장에서 외국 기능인력이 차지하는 비중을 높이는 원인으로도 작용하고 있음.

최근 6년간 전국 4년제 대학의 건축․토목학과 입학률을 살펴보면 4%대로 점점 줄어들고 있는 추세임. 이는 사회계열의 경영․경제학과의 입학률이 15%대인 것과 비교해 보아도 매우 낮은 수치라는 것을 알 수 있음(<그림1> 참조).

건축학과의 입학률은 최근 6년간 2.5%로 변동이 없다는 것을 알 수 있음. 토목학과의 경우 건축학과 보다 더 낮은 1%대를 벗어나지 못하고 있는 상황으로 최근 들어 입학률은 줄어들고 있음.

<그림1> 최근 6년간 전국 4년제 대학 경영․경제 vs 건축․토목학과의 입학자 수 비교

주 : 1. 경영․경제에는 경영학, 경제학, 관광학, 광보․홍보학, 금융․회계․세무학, 무역․ 유통학, 교양경상학이 포함됨.

2. 건축학에는 건축․설비공학, 건축학, 조경학이 포함됨.

3. 토목․도시에는 토목공학, 도시공학이 포함됨.

4. 각 전공의 세부 전공은 한국교육개발원에서 분류한 기준임.

5. 입학률 = 학과별 입학자 수/전체 입학자 수×100

자료 : 한국교육개발원 교육통계서비스, 대학교육통계 각 년도 데이터.

2015년 현재 전국 4년제 대학교 건축․토목 관련 학과의 평균 취업률(건축과 토목을 다 합친 평균 취업률)을 살펴보아도 52.3%로 졸업생 중 절반만이 취업을 한 것으로 나타남. 특히, 토목 관련 학과의 경우 취업률은 점점 감소하여 2014년 이후부터는 50% 미만인 것으로 조사됨. 즉. 졸업생의 절반도 취업을 못하고 있다는 것을 알 수 있음(<그림2> 참조).

<그림2> 전국 4년제 대학교 건축․토목 관련 학과 취업률 추이(2010-2015)

(단위: %)

주: 김민형(2017), 차기 정부의 건설 및 주택 정책 과제, 한국건설산업연구원

하지만 이와 같은 상황에서도 건설현장의 근로자 중 20-30대가 차지하는 비중은 24.2%(20대는 10.5%, 30대는 13.7%)에 불과하여 심각한 취업난에도 불구하고 청년층의 유입이 매우 낮다는 것을 알 수 있음.

본 데이터는 한국건설기술인협회(2014)의 보고서를 활용한 것으로 2014년 7월 기준으로 2005년부터 2013년까지 9개년도 동안 건설근로자공제회의 데이터베이스에 누적된 267만 783명을 연령별로 구분하여 구한 값임.

최근 한국고용정보원에서 발표된 자료에서도(<표1> 참조) 건설업의 청년층 고용 비중은 2016년 현재 3.0%로 제조업의 19.6%와 비교해 보아도 매우 낮음.

특히, 2012년부터 2016년까지 제조업의 청년층 고용 비중은 0.3%p 증가한 반면 건설업의 청년층 고용 비중은 0.9%p 감소함.

<표1> 제조업과 건설업의 청년층 고용 비중 추이 비교

(단위: 천 명, %, %p)

	2004년	2009년	2012년	2013년	2014년	2015년	2016년	△(12-16년)
제조업	23.0	19.0	19.3	18.6	19.2	19.9	19.6	0.3
건설업	5.3	4.5	3.9	3.5	3.6	3.2	3.0	-0.9
전체 산업의 종사자 수	3,508	3,003	2,860	2,831	2,860	2,927	3,033	-

주 : 본 표는 한국고용정보원 고용동향 브리프,(2017년 5월)의 연평균 100천명 이상 고용업종의 청년층 고용 비중을 정리한 표에서 제조업과 건설업의 청년층 고용 비중만을 참고한 것임.

반면, 전체 기능인력에서 외국인 기능인력이 차지하는 비율은 2009년 5%에서 2013년 7.4%로 지속적으로 증가하고 있음.

국토교통부(2015), 건설기능인등급제 시범사업 확대 실시 연구, 한국건설산업연구원

건설 현장에 청년층 인력 유입이 저조한 가장 큰 이유는 건설 현장의 기능인력에 대한 직업 경로(career path)가 불투명함으로써 이들에게 직업으로서의 비전을 제시해 줄 수가 없기 때문임.

한국건설기술인협회(2014), 건설기능인등급제 시범사업 실시 연구, 한국건설산업연구원

이와 같은 현상이 지속될 경우 국내 기능인력은 점점 감소해 숙련된 내국인 기능인력이 현장에 거의 남아있지 않게 됨으로써 생산물의 품질 저하에 영향을 미칠 것임.

Ⅱ	건설기능인등급제에 있어 숙련도 평가의 필요성

현재 국토교통부는 현장 인력을 체계적으로 양성하고 신규 인력의 진입을 유도하기 위해 경력, 자격증, 교육훈련을 토대로 건설기능인에게 등급을 부여하는 건설기능인등급제 도입을 추진 중에 있음.

그러나 현재 국토교통부가 추진 중인 ‘경력’ 중심의 건설기능인등급제는 실제 기능인력의 업무 수행 능력을 측정하기에는 한계를 가지며, 동시에 신규 인력 유입을 위한 제도로 작용하기에도 다소 부족함이 있음.

건설기능인등급제의 2차 시범사업 결과, 경력을 중심으로 부여한 등급과 역량을 중심으로 부여한 등급이 일치하는 비율은 28.4%에 불과하였음(<표2> 참조).

이는 ‘일을 오래 했다는 것’이 ‘일을 잘한다는 것’과 비례하지 않음을 의미하여 향후 건설기능인등급제 도입에 있어 숙련도 반영이 중요함을 보여주는 결과라 할 수 있음.

하지만 기능인력의 숙련도를 평가하기 위한 체계가 전무한 상태이기 때문에 이를 위한 평가 시스템 구축이 우선되어야 함.

숙련도 평가를 위해서는 숙련도 평가 가이드라인 및 평가자 육성 방안, 평가 방식, 평가기관 지정 여부, 재원 조달 문제 등이 해결되어야 함.

따라서 본 연구에서는 호주에서 기능인력의 훈련 및 평가를 담당하는 등록훈련기관(Registered Training Organization, 이하 RTO) 사례를 통해 우리나라 건설기능인등급제에 숙련도 반영을 위한 평가 시스템 가이드라인을 제공하고자 함.

<표2> 경력을 중심으로 부여된 등급과 역량을 중심으로 부여된 등급의 비교

(단위 : 명)

구분	역량 초급	역량 중급	역량 고급	역량 특급	기능인력 등급별 합계
초급	3	16	28	9	56
중급	1	31	69	28	129
고급	1	18	40	33	92
특급	1	8	48	29	86
역량 등급별 합계	6	73	185	99	363

주: 기능인력 등급과 역량 등급의 비교 대상이 363명에 불과한 것은 2차 시범사업을 위해 기능인력을 대상으로 한 설문조사에서 역량 평가와 관련된 문항에 응답한 사람이 363명이었기 때문임.

자료 : 국토교통부(2015), 건설기능인등급제 시범사업 확대 실시 연구

Ⅲ	호주의 기능인력 교육훈련 및 평가 시스템 호주의 사례는 ‘Standards for Registered Training Organizations(RTOs) 2015’, ‘Assessment information, CPC08 Training Package’을 바탕으로 정리하였음.

1. 역량 평가를 받기 위한 교육훈련 경로

호주에서 기능인력이 역량 평가를 받기 위해서는 ① 공식적인 교육훈련기관(RTO)에서 교육을 이수하는 경로와 ② 사전인증교육(Recognition of Prior Learning, 이하 RPL)을 통해 이수하는 경로의 2가지가 있음.

호주에서 역량을 취득할 수 있는 방법은 ① 공식적 혹은 비공식적 교육훈련, ② 현장 경험, ③ 일반적 삶의 경험, ④ ①,②,③ 모두를 합한 경우 등 다양한 방법이 있음.

<그림3> 역량 평가를 받기 위한 교육훈련 경로

자료 : Assessment information, CPC08 Training Package

(1) RTO를 통한 경로

RTO를 통한 교육 이수와 평가 경로는 다음과 같음.

교육의 이수와 평가는 서로 다른 요구를 가진 교육생을 충족시키기 위한 구조화 된 프로그램이어야 함. 구조화 된 학습과 평가 프로그램은 그룹, 직무, 프로젝트 등을 기반으로 형성될 수 있으며, 컴퓨터 등을 통한 학습이나 현장에서의 실습, 경험 등을 통해 실행될 수 있음.

RTO의 교육 이수와 평가는 호주의 견습생(Apprenticeship) 제도를 적용한 것임. 즉, 교육생들이 역량과 관련된 지식과 기술을 얻을 수 있도록 공식적으로 구조화된 교육․훈련과 공식적인 평가를 할 수 있는 현장 경험의 2가지를 혼합함.

이때, 호주의 RTO에서는 호주통합자격체계(Australian Qualification Framework, 이하 AQF)의 각 단계에서 요구하는 역량에 수준에 맞추어 교육 커리큘럼을 구성하고 있음.

호주는 통합적인 교육훈련제도 도입을 위해 AQF를 도입함.

AQF는 각 단계에서 교육 과정이 표준화되어 있어 교육생이 해당 과정 이수 시 어느 정도 수준에 도달하였는지 확실하게 파악할 수 있으며, 이에 따라 학습계획 수립도 가능함.

AQF는 <표3>에서와 같이 10단계로 구성되어 있으며, 직업훈련과 교육, 자격이 하나의 체계로 긴밀하게 통합되어 있음.

각 수준별 직무 역량은 산업별로 정해져 있으며, 각 자격을 취득하기 위해서는 숙련도 및 지식에 대한 평가를 받아야 함.

<표3> AQF 단계별 정의와 자격유형

Level	정의	자격유형
level 1	초기 직업 및 지역사회 참여, 평생학습에 필요한 지식과 기술을 갖춤	Certificate I
level 2	직업 및 지역사회 참여, 평생학습에 필요한 지식과 기술을 갖춤	Certificate II
level 3	직무, 평생학습에 필요한 이론적·실무적 지식과 기술을 갖춤	Certificate III
level 4	기술적 직무, 평생학습에 필요한 이론적·실용적 지식과 기술을 갖춤	Certificate IV
level 5	숙련직·준전문가, 평생학습에 필요한 지식과 기술을 갖춤	Diploma
level 6	준전문가·고도 숙련직무, 평생학습에 필요한 지식과 기술을 갖춤	Advanced Diploma Associate Degree
level 7	전문적 직무, 평생학습에 필요한 폭넒은 지식과 기술을 갖춤	Bachelor Degree
level 8	전문적 직무·고도 숙련직무, 평생학습에 필요한 고급지식과 기술을 갖춤	Bachelor Honours Degree Graduate Certificate Graduate Diploma
level 9	연구 혹은 전문적 실행, 평생학습에 필요한 전문화된 지식과 기술을 갖춤	Masters Degree
level 10	학문의 발전, 고급 전문기술에 필요한 복잡하고 체계적·전문적 이해와 기술 보유	Doctoral Degree

자료 : AQF Second Edition January 2013

(2) RPL을 통한 경로

RPL을 통한 교육 이수와 평가 경로는 다음과 같음.

개개인들은 언제, 어디서, 어떻게 역량을 취득하였는지와 관계없이 교육훈련의 역량 단위를 기준으로 공식적인 평가받을 수 있음.

개인들은 역량 평가를 받기 위해 과거가 아닌 현재의 근거 자료를 제공해야 하는데 근거 자료는 일정 수준의 질(quality)을 유지해야 함.

이러한 근거 자료는 작업 현장에서 성과 및 기술 적용 한 사례를 관찰하거나 구두 혹은 문서로 평가한 것 등을 통해 전달될 수 있는데 단, 공식적인 교육훈련을 받지 않은 사람에게만 적용될 수 있음.

RPL은 다음과 같은 상황에 가장 적절함.

① 사전 학습교육을 한 사람, ② 현재 현장 근로자, ③ 해외에서 일을 한 근로자, ④ 과거 일을 한 경험이 있는 현재 이민자들, ⑤ 현장에 다시 복귀한 사람들, ⑥ 경력 상에 변화가 필요한 장애인들

3. RTO의 평가 프로세스

(1) 평가의 원칙

RTO는 직업교육훈련(Vocational Education Training, 이하 VET)에서 인증된 교육 코스 혹은 이와 관련된 교육 프로그램을 반영해 교육생에게 훈련 및 평가를 실시해야 함. 이때, RTO의 평가자는 다음과 같은 평가 원칙을 따라야 함.

평가자는 공정성(Fairness), 유연성(Flexibility), 타당성(Validity), 신뢰성(Reliability)의 기반으로 교육생에 대한 평가를 진행해야 함.

또한, 평가를 하는 데 있어 근거가 되는 자료는 타당성(Validity), 충분성(Sufficiency), 진정성(Authenticity), 통용성(Currency)을 가지고 있어야 함.

(2) 역량 평가의 절차

RTO가 피평가자의 역량을 평가하기 위해서는 다음과 같이 절차를 거쳐야 함.

첫째, 평가 상황 형성으로 어떠한 목적으로 어떻게 평가할 지에 대해 결정을 해야 함.

둘째, 피평가자 대상 설명으로 어떠한 근거로 평가자가 피평가자를 평가하는 지 알려줘야 함.

셋째, 평가를 위한 근거 수집 계획 수립 및 준비를 해야 함.

넷째, 타당성, 신뢰성, 형평성, 유연성을 기반으로 평가의 근거 자료를 수집한 후 평가를 해야 함.

다섯째, 평가 후 피평가자에게 평가 결과에 대한 피드백을 해주어야 하며, 평가 결과를 기록해야 함.

마지막으로, 평가 절차가 적정했는지에 대해 다시 한 번 검통해야 하며, 피평가자가 평가 불만족 시 재평가를 거침.

Ⅳ	개선 방안

이상의 살펴본 바와 같이 호주의 경우 기능인력으로 현장에서 작업하기 위해서는 역량 단위를 기반으로 개발된 교육훈련을 이수한 후 평가를 받아야 함. 즉, 해당 분야에서 요구하는 능력을 얼마나 갖추었는지를 중요한 요소로 간주하고 있음.

호주의 직업교육훈련과 자격 체계의 통합은 기능인력에 대한 체계적인 관리 및 경력 개발을 해줌으로써 건설 시장에 신규 인력 유입을 촉진하는 데 기여하고 있음.

향후 우리나라도 청년층 유입을 촉진하기 위해 호주의 RTO처럼 기능인력을 체계적으로 육성하고 관리하기 위한 시스템 마련이 필요할 것임. 이를 위한 구체적인 방안은 다음과 같음.

1. 숙련도 반영을 위한 평가체계 구축 및 운영 방안

(1) 단계적으로 건설기능인등급제에 숙련도 반영

주: 본 내용은 ‘한국건설기술인협회(2014), 건설기능인등급제 시범사업 실시 연구’에서 제시된 건설기능인등급제 도임(안)의 내용을 참고한 것임.

앞서 언급하였듯이 현재는 기능인력의 숙련도를 평가하기 위한 시스템이 구축되어 있지 않은 상태임. 따라서 단기적으로는 경력 중심의 건설기능인등급제(안)를 도입하되 단계적으로 숙련도를 반영하는 방식을 제안함(<그림4> 참조).

숙련도 평가 시에는 호주의 사례에서처럼 현장 평가가 반드시 수반되어야 함.

<그림4> 건설기능인등급제 도입(안)

	TO-BE
1단계				2단계							3단계
기존 등급제 (안)	경력			기존 등급제 (안)	경력	+	숙련도 평가				최소 요구 경력 충족		숙련도 평가
	자격증				자격증
	교육				교육

자료: 한국건설기술인협회(2014), 건설기능인등급제 시범사업 실시 연구

구체적으로 살펴보면 먼저, 1단계에서는 현재 제시된 경력, 자격증, 교육훈련을 기반으로 하는 건설기능인등급제(안)을 도입함.

다음으로 2단계에서는 기존 건설기능인등급제(안)을 기반으로 특급에 대해서만 숙련도 평가를 실시하는 것임(단, 기능장 자격증 보유자의 경우 별도의 평가 없이 특급 부여).

마지막으로, 3단계에서는 초급을 제외한 모든 등급에 대해 ⅰ) 최소 경력 충족 혹은 ⅱ) 자격증(기능사 등) 보유 혹은 ⅲ) 교육기관 필수 교육 과목 이수 시 자신이 원하는 등급에 맞춰 숙련도 평가를 받는 것임(단, 기능장 자격증 보유자의 경우 별도의 평가 없이 특급 부여).

향후 기능인력에 대한 숙련도 평가가 시행될 경우 호주처럼 부여받은 등급에 대한 자격증 및 어떠한 부문에서 숙련도를 갖추었는지에 대한 증서를 부여하는 방안도 고려해 볼 수 있을 것임.

2. 맺음말

종합해 보면, 향후 건설기능인등급제에서 숙련도 평가가 정착되기 위해서는 등급별 요구되는 숙련도가 무엇인지에 대한 명확한 규정이 우선되어야 하며, 이를 교육에 반영할 수 있어야 함. 또한, 교육을 통해 학습된 결과는 평가를 통해 현장에 실용적으로 적용될 수 있는 지를 검증받아야 하며, 궁극적으로 평가의 결과가 등급별 숙련도 기준(standard)에 반영될 수 있어야 함.

최근 유럽에서는 국가 간 자격체계 통합을 위해 유럽통합자격체계(European Qualification Framework, EQF)를 만듦. 이는 EQF를 바탕으로 피평가자를 지식, 기술, 역량 측면에서 평가하는 것으로 각 단계에 적합한 수준을 규정할 수 있음.

우리나라도 궁극적으로 이러한 추세를 반영해 등급별로 갖추어야 할 지식, 기술, 숙련도를 정의하고 이에 대한 평가가 이루어져야 할 것임.

하지만, 향후 건설기능인등급제에서 숙련도 평가가 정착되기 위해서는 재원 마련, 역량평가 지표 등에 대한 추가적인 사항이 고려되어야 함.

현재 청년실업이 심각한 사회문제로 대두되면서 전 산업에 있어 일자리 창출이 화두가 되고 있음. 건설업은 제조업과 함께 손꼽히는 대표적인 고용산업으로 건설기능인등급제가 성공적으로 정착 시 청년층 유입을 촉진할 수 있을 것으로 사료됨.

최근 통계청 발표에 따르면, 15-29세 청년층의 실업률은 약 11%에 달하는 것으로 나타남.

건설기능인등급제가 합리적으로 정착되기 위해서는 경력 위주의 평가에서 숙련도 위주의 평가로 단계적 접근이 필요함.

건설 현장으로 우수한 인재를 확보하고 이들을 양성하는 정책적 지원은 궁극적으로 국내 건설산업의 품질 경쟁력을 향상하고 건설산업의 지속 가능한 발전을 도모하는 데 기여할 수 있을 것임.

최은정 부연구위원(kciel21@cerik.re.kr)