국정현안점검조정회의

배포용

건설현장 굴착공사 안전대책

2018. 10. 18

국토교통부

순    서

Ⅰ. 현  황	1

Ⅱ. 사업단계별 문제점	2

Ⅲ. 추진대책	4

Ⅳ. 이행방안	8

Ⅰ. 현  황

□ 검토배경

ㅇ 최근 서울 동작구 상도동(9. 6), 금천구 가산동(8.31) 굴착공사 과정에서 흙막이 붕괴 사고로 주변 시설물 및 주민 피해 발생

* 상도동 다세대주택(`18.9, 54명 대피, 유치원 붕괴), 가산동 오피스텔(`18.8, 150명 대피)

<흙막이 굴착공사 현장>	<상도동 붕괴사고 현장>

ㅇ `15년 이후 발생한 굴착공사 붕괴사고는 총 17건으로 유사사고 지속 발생 * 서울 은평구 빌라(`15.12, 15세대 균열, 38명 대피), 대구 중구 상가(`16.2, 인근 창고 붕괴), 용인 처인구 물류센터(`17.10, 1명 사망) 등
	<굴착사고 연도별 발생 건수>

☞ 굴착공사 붕괴사고 건수는 건설기계(26건), 콘크리트 타설 공사(19건)에 비해 적으나, 사고 時 공사장 주변의 피해가 매우 커 철저한 예방 필요

□ 추진경위

ㅇ 상도동·가산동 사고현장 총리님 방문(9.8), 총리 주재 국무회의(9.18) 時 굴착공사 종합 안전대책 마련을 지시

ㅇ 상도동·가산동 사고원인을 규명하기 위하여 동작·금천구청에서 사고조사 중*이며, 조사결과에 따라 관련자 엄중처분 등 후속조치

* 상도동은 사고진상조사委(17명, 국토부·서울시·교육청 추천인원+학부모대표), 가산동은 지반공학회(국토부 추천) 주관으로 사고조사 중(～11월말)

※ 사고조사와 병행하여 각 구청은 ｢산업안전법｣, ｢건축법｣ 위반으로 시공사 고발

Ⅱ. 사업단계별 문제점

◈ 계획·시공 단계에서 안전을 감시하는 제도가 있으나 현장 이행력 미흡

▷ 그간 전문가회의(3회), ｢굴착공사 안전 강화 TF*｣에서 문제점 등을 도출

* 국토부 기술안전정책관(팀장), 시설안전공단, 건설기술관리협회, 건축사협회, 지하안전협회, 토질및기초기술사회, 건설안전학회 전문가 등

□ 계획단계 : 굴착공사 안전 계획의 현장 실행력 미흡

ㅇ (위험징후 감지 미흡) 지반의 움직임을 측정하여 위험여부를 판단토록 계측계획을 수립*하나, 세부규정이 미흡하고 설계기준도 산재

* 건진법 시행규칙 안전관리계획 수립기준 : 계측장비·CCTV 설치·운용계획 포함

- 시공사가 계측업체를 선정하고 있어 상호 견제가 곤란하고, 시공업체와 계측업체 간 짬짜미가 가능한 구조적 문제점도 상존

☞ (사례) ○○공사의 경우 시공계획에 현장 내 계측기 설치도면만 첨부되어 있고 계측주기와 인접건물 균열·침하 등에 대한 계측계획 누락, 계측업체도 시공사가 선정

ㅇ (허가권자 역량 취약) 지하안전영향평가*, 각종 인허가를 담당하는 허가담당(지자체) 공무원의 기술역량이 미흡하고 인력도 부족

* 10m 이상 굴착 時 공사에 따른 지하수 변화 등을 토대로 지반안전 여부 평가(지하법)

- 지자체 기술지원을 위해 ｢지역건축안전센터｣ 제도*를 도입(`18.4)했으나, 지자체 재량사항**으로 현재 전국 1개소만 설치(강동구)

* 허가권자 기술역량 보완을 위해 지자체에 건축사, 구조기술사 등 전문 인력 배치

** 서울시도 지역건축안전센터(광역) 설치를 추진 중이나 조직·예산 등 문제로 난항

- 또한, 굴착공사 등 지하안전을 획기적으로 개선하기 위해 올해부터 ｢지하안전법｣을 시행 중이나, 이를 전담하는 인력 부족*

* 건축허가 담당자가 기존 업무에 추가로 지하안전영향평가 관리 업무 등 수행

☞ (사례) 강남구청의 경우 연간 250여건의 건축공사가 진행되나, 허가담당 공무원은 12명으로 1인당 20개 이상의 건설현장을 관리해야 하는 상황

□ 시공단계 : 감리, 지하안전영향조사(공사 중) 제도의 사각지대 발생

ㅇ (토목감리 지원 미흡) 굴착규모가 크더라도 건축물이 작으면 토목감리원을 배치하지 않아 고위험 굴착공사의 철저한 사업관리 곤란

☞ (사례) 아파트, 바닥면적 5,000㎡ 이상 건축물 등 공사에만 토목감리원 상주 배치

→  이외의 건축공사는 10m 이상 대심도 굴착공사를 하더라도 토목감리원 미 배치

- 또한, 상도동 현장과 같은 30～50세대 도시형 생활주택은 건축주가 감리자를 선정하고 있어 건축주의 영향에서 벗어나기 어려운 구조

ㅇ (현장 안전감시 부족) 현장감리를 보완하기 위해 올해부터 공사 중에 굴착공사에 대한 (사후)지하안전영향조사를 시행하고 있으나,

- 대상이 20m 이상 굴착에만 한정되어 있어 상도동 현장 규모(굴착깊이 14.5m)의 굴착공사는 조사대상에 미 포함

- 또한, 민간공사는 공사비 절감에 주안점을 두는 경우가 많아 계획보다 저렴한 공법을 적용하는 등 안전을 무시한 설계변경도 지속 발생

☞ (사례) 민간 건축현장은 공사비 절감을 위해 허가·지하안전평가 時 승인된 안전한 흙막이 공법 대신 안전성이 떨어지나 투입비용이 저렴한 토류벽 공법으로 변경 빈번

□ 사고대응단계 : 위험 징후가 감지되어도 허가권자가 무관심한 사례가 빈번하고, 굴착공사 사고에 대하여는 처벌규정도 미비

ㅇ (민원 대응 미흡) 가산동, 상도동 사고의 경우 사전에 사고 우려 민원이 구청에 제출됐으나 해당구청이 소극 대응했다는 지적 有

ㅇ (굴착사고 엄중처분 곤란) 현행 法 상 교량, 터널 등 영구시설물 붕괴만 처벌하고, 굴착·흙막이 등 가시설물 붕괴는 처벌조항 없음

* 영구시설물의 주요 구조부(기초·기둥 등) 붕괴만 시공사 형사처벌·영업정지 가능

Ⅲ. 추진대책

◈ (추진방향) 굴착공사현장과 현장 주변의 안전 확보를 위해 계획·허가·시공·사고대응 등 각 사업단계별로 안전장치를 강화

1		계획·허가 단계

❖ 공사계획의 적정 여부를 사전에 면밀히 확인하겠습니다!

현 재		개 선
▪ 계측계획이 미흡하여 사전에 사고 위험 징후를 감지하기 곤란 ▪ 허가권자 전문성·행정력 부족으로 설계, 공사계획의 적정여부 확인 곤란	→	▪ 충실한 계측계획 수립으로 위험징후 사전 포착 및 대응체계 구축 ▪ 역량 있는 전문가와 전문기관이 설계, 시공계획의 적정여부를 사전에 확인

□ 위험징후를 적기 감지하기 위해 계측계획·기준 구체화

ㅇ (안전관리계획 개선) 조사주기, 주변 시설물 조사계획 등 계측 필수사항을 안전관리계획에 반드시 포함*(건진법 시행규칙 개정)

* 공사장 주변 안전대책에 계측위치·기기종류·계측빈도, 적정업체 선정계획 포함

ㅇ (계측기준 정비) 공종 별로 분산*되어 있는 계측 기준을 일원화하고, 관리기준도 구체화

* 터널, 교량, 흙막이, 연약지반, 비탈면, 상·하수도, 댐 등 각 공종별 기준에 산재

□ 지역건축안전센터 설치 확대

ㅇ (광역지자체 설치 독려) 허가과정에서 굴착계획의 적정성을 확인토록 행안부 협조(인력지원 등)를 통해 광역지자체 센터 설치 독려

ㅇ (기초지자체 설치 확산) 우수 설치 운영사례 공유, 센터 설치 時 건축행정 건실화 평가* 가점을 부여함으로써 설치 확산을 유도

* 국토부가 건축허가 처리실태 등 지자체의 건축행정의 건실운영 여부 등 평가

□ 지하안전제도 실효성 제고

ㅇ (설계반영여부 확인) 지하안전영향평가서 심의결과가 설계에 적절하게 반영되었는지 여부를 전문기관*에서 검토‧확인토록 의무화

* 지자체가 국토부에 평가반영결과를 제출하면 시설안전공단·LH 등 전문기관이 검토

ㅇ (전담 행정력 확보) 지자체와 협조하여 지하안전영향평가서 승인 및 사후관리 등을 전담하는 지하안전 조직‧인력 확보를 추진*

* 지하안전영향평가·실태점검·사고조사 등 소요인력 380여명으로 증원 노력 중(`17년～)

2		시공 단계

❖ 전문성을 가진 자가 독립적으로 공사를 관리하겠습니다!

현 재		개 선
▪ 건축물이 소규모이면, 대심도 굴착 등이 이뤄져도 토목감리원 미상주 ▪ 20m 미만 굴착은 지하안전 확보를 위한 별도 관리체계 없음	→	▪ 건축물 규모와 상관없이 고위험 굴착공사는 토목감리원 현장 상주 관리 ▪ 10m 이상 굴착공사는 전문기관에서 현장을 상시점검

□ 굴착공사 감리 강화

ㅇ (토목 상주감리 의무배치) 일정규모 이상의 굴착공사*는 토목감리원을 의무적으로 상주 배치(건축법 시행령 개정)

* 굴착깊이 10m 이상 또는 5m 이상의 옹벽 굴착공사

- 또한, 위반 時 제재 신설 등 감리원 상주제도의 이행력을 제고하고, 점검시기 명기* 등을 통해 전문가 투입 제도를 내실화(건축법령 개정)

* (예시) 고층건축물 건축구조기술사 투입시점 :
기초 철근배치 時, 지붕 철근배치 時, 지상 5개 층마다 상부 슬래브 철근 배치 時

< 추가과제 >

① 전문가 T/F를 구성·운영하여 굴착공사 관리제도 강화방안 보완

② 감리자 공사중지권 강화, 공사 前 건설사업관리계획 수립 의무화 등 건설공사 감리제도 전반을 강화하는 법령 개정 추진

ㅇ (건축감리 독립성 강화) 분양·임대 여부, 부실 가능성 등을 종합 고려하여 건축주 대신 허가권자가 감리업체를 선정

- 30～50세대 도시형 생활주택, 주상복합 등 주거용 분양 건축물을 허가권자 지정 감리대상에 추가로 포함(건축법 시행령 개정)

□ 지하안전 현장감시체계 강화

ㅇ (상시 현장점검체계 구축) 굴착공사 감리와는 별도로 공사 중 지하안전영향조사를 강화하여 전문기관*을 통한 현장 상시점검체계** 구축

* 토질‧지질 분야 기술자 6명(특급 2명 포함) 이상을 보유한 지하안전 전문업체

** 현행 영향조사를 정기점검 형태로 강화하고, 소규모 굴착공사는 점검제도를 도입

<굴착공사 지하안전관리 상시점검체계 구축(案)>

․20m 이상 : 전문기관이 상시점검 실시 後 월 1회 이상 보고서 제출(제도강화)

․10m 이상 : 전문기관이 지하안전영향평가결과의 현장 이행여부 점검(신규도입)

․2m 이상 흙막이 공사 : 전문기관 안전점검 강화(굴착기간 中 점검 2회→4회)

ㅇ (설계변경 감시 강화) 굴착·흙막이 공사 時 일정요건 이상의 설계변경은 반드시 허가권자 승인을 받도록 개선*(지하안전법 시행령 개정)

* (현행) 당초보다 굴착깊이가 3m 이상 깊어지거나 굴착면적이 30% 이상 증가할 경우만 재협의 및 승인 → (개선) 굴착·흙막이 공법변경 時도 승인 대상 포함

□ 계측업무의 독립성·전문성 확보

ㅇ (독립성 확보) 허가권자․발주청이 계측업체를 선정하고, 계측업체는 허가권자에게 의무적으로 보고서 제출(건진법 개정)

※ 계측 내실화, 신뢰성 확보를 위해 계측결과를 대외 공개하는 방안도 추진

ㅇ (계측 제도화) 전문적이고 신뢰성 높은 계측이 되도록 계측업종 신설, 교육체계 구축 등 전문성 강화방안*도 단계적으로 추진

* 계측업종 추가, 등록기준 신설(기술자 교육·장비보유 등), 업체 실태점검 시행 등

3		사고 後 대응단계

❖ 민원대응을 체계화하고, 부실에 대한 무관용 원칙을 확립하겠습니다!

현 재		개 선
▪ 위험징후 민원에도 허가권자 무대응 ▪ 굴착공사 중 지반이나 흙막이 붕괴 사고는 영업정지 등 엄중처분 곤란	→	▪ 안전 관련 민원은 허가권자가 반드시 현장 출동하여 위험여부 확인 ▪ 지반이나 흙막이 붕괴사고에 대해서도 형사처벌이나 영업정지 등 엄중처분

□ 현장 중심 민원대응체계 구축

ㅇ (대응체계 마련) 건설안전 관련 민원은 지자체 담당자가 현장을 즉각 확인토록 하는 민원 대응체계 구축 검토

* (예시) ｢건진법｣, ｢건축법｣ 상 건설현장 및 현장 주변 안전과 관련된 민원

- 지자체가 요청할 경우, 국토부 산하 건설 관련 공공기관(시설안전공단·건설관리공사 등)이 기술 지원을 할 수 있는 협조체계도 마련

※ (행안부) 상기 과제와 별도로 건축물·공공시설 안전 등 국민의 생명과 직결된 긴급민원은 기관장에게 직보하여 신속대응하는 체계 마련(연내 공문시행)

□ 굴착공사 중 사고에 대한 엄중 처분

ㅇ (처벌 강화) 굴착이나 흙막이 공사 중 주요 가설구조물이 붕괴된 경우 형벌·영업정지 등 처분기준 신설(건진법, 건산법 개정)

- 특히, 부실공사로 인하여 중대사고를 유발시킨 건설업자의 경우 등록 말소 처분*(One strike out, 건산법 개정)

* 부실시공→붕괴→공중 위험 : (현행)등록말소 or 영업정지 1년 ⇒ (변경)등록말소

ㅇ (처분절차 개선) 영업정지 등 행정처분은 법적으로 시도지사에게 처분권한이 위임되어 있으나, 소극적으로 처분하는 사례 발생

- 국토부가 사고조사를 실시한 경우나 지자체 처분에 문제가 있을 時 국토부가 직접 처분하는 방안*도 추진

* (예시) 직접처분 또는 지자체 처분에 문제가 있을 時 이행명령·대집행 실시 등

Ⅳ. 이행방안

(1) 제도 개선 이전 처리할 수 있는 대책은 우선 시행

□ 법령 개정 등 제도개선은 신속 추진하되, 지하안전영향평가 내실화 등 법 개정이 필요 없는 과제들은 대책 발표 후 즉시 시행

ㅇ 법 개정 前 행정지시 등을 통해 등 관계기관에 적극 권고

※ 상도동·가산동 사고조사 결과(11월), 제도개선 필요사항은 추가대책 마련

(2) 현장 불시점검 강화 및 부실업체 엄중 처분

□ 굴착공사 안전대책의 현장 이행력 확보를 위해 불시점검 등 현장점검을 강화하고 규정 위반사항은 엄중처분

ㅇ 상대적으로 안전관리가 취약한 민간 건축분야와 굴착공사 현장에 대한 불시 안전점검을 연말까지 지속 실시*

* 금년 7월부터 대형건설현장(공사비 1천억 이상)에 대한 불시점검 추진 중

ㅇ 위법행위 적발 時 공사중지, 벌점, 과태료 등 엄중처분 중이며 향후 계속적으로 무관용 원칙을 견지하여 처분 예정

【 참고 】대형 건설현장 불시점검 추진현황

▪(점검방법) 7월부터 불시점검 방식으로 국토부·고용부·노조· 민간전문가 등으로 구성된 중앙합동점검단(본부 주관) 운영 → 월 4개 현장* 점검

* 사회적 파급력이 크고 안전을 선도해야 할 대형현장(공사비 1천억 이상) 대상

▪(점검결과) 현재 9개 현장을 점검 완료했고, 설계도서와 다른 시공 등 총 87건 지적

* 종전의 3일전 예고 후 점검에서 불시점검으로 점검방식을 전환한 결과, 적발건수가 현장 당 약 5배 증가(점검 당 평균 지적건수 1.89건 → 9.67건)

- 공사 중지 3건, 과태료 부과 5건, 시정명령(벌점 등) 11건, 현지시정 71건 조치