SOC 시설의 민간투자 활성화 방안

2005. 9. 21

이   한   준

(한국교통연구원, 선임연구위원)

<목 차>

1. 머리말	1

가. 민간투자사업이란?	1

나. 민간투자사업의 추진배경	1

다. 민간투자사업의 특성	5

2. 국내의 민간투자사업 추진 실태	6

가. 민간투자 대상사업	6

나. 추진 절차	7

다. 추진방법	10

라. 추진현황                                                         10

마. 추진상의 문제점	14

3. 외국의 민간투자사업 시행 실태	17

가. 영국	17

나. 호  주	18

다. 캐나다	20

라. 일  본	22

마. 각국 비교	23

4. 민간투자사업의 활성화를 위한 제언	25

가. 다자간의 경쟁 촉진을 통한 민간투자사업의 내실화	25

나. 사업 시행조건 및 협상 절차의 합리화	27

다. 민간투자 대상사업의 범위 확대	28

라. 자금 재조달(Refinancing)의 활성화	29

마. 수요 추정의 과학화와 이용요금의 현실화	30

5. 맺는말	32

<참고문헌 및 자료>

1. 머리말

가. 민간투자사업이란?

전통적으로 사회간접자본시설 즉, 인프라시설은 정부가 시행 주체가 되어 정부의 예산에 의하여 건설되고 운영되어져 왔다. 그러나 사회간접자본시설의 특성상 시설의 건설을 위해서는 많은 시간과 재원이 소요되는 단점을 가지고 있으며 적기에 건설되어야만 효용의 극대화를 기대할 수 있다. 이에 정부에서는 정부의 재정적인 압박을 해소하고 건설경기의 활성화를 통해 전반적인 경기회복을 촉진시키기 위하여 민간 자본에 의한 사회간접자본시설의 확충을 도모하게 되었다.

민간투자법 제2조에 정의된 사회간접자본시설이란 "각종 생산활동의 기반이 되는 시설, 당해 시설의 효용을 증진시키거나 이용자의 편의를 도모하는 시설 및 국민생활의 편익을 증진시키는 시설"로 규정하고 있다.

따라서 민간투자사업을 정의하면 기존에 「국가가 시행하던 사회간접자본의 시설에 민간의 자본과 기술을 도입하여 사업의 비효율을 제거하고, 민간의 창의성과 효율성에 의한 자본투자가 이루어지도록 하는 민․관 합동사업」이라 할 수 있다.

나. 민간투자사업의 추진배경

사회간접자본시설에 대한 민간투자를 도입하게 된 근본적 이유는 그동안 국가에서 시행하던 공공시설사업이 정부의 재정 및 인력부족으로 인하여 사업추진에 어려움을 겪고, 건설, 운영 등의 과정에서 비효율이 발생하면서 부터이다.  또한 인프라 시설은 반드시 국가가 사업을 시행하고 소유해야 한다는 기존의 고정된 관념의 전환에서 비롯되었다.  수혜자인 국민의 입장에서 본다면 소유의 주체보다는 서비스의 질이 보다 중요하며, 정부차원에서는 막대한 외채를 들여 정부주도로 사업을 실시하는 것보다 민간부분의 효율적 사업수행이 장점으로 부각되었기 때문이다.

또한 정부 독자적으로 모든 사업을 시행하기에는 재정이나 인력, 기술적인 한계가 있으나 국가경쟁력을 확보하기 위한 인프라의 구축에 대한 요구는 지속적으로 요구되어왔다.  예를 들면, '90년대 인프라시설․물류비의 규모․국가재정 중 SOC예산 규모 부족에 따른 물류비 증가는 국가경쟁력 확보의 걸림돌이 되었고, 막대한 투자재원은 국가재정에 커다란 부담으로 작용하였다.  따라서 국가로서는 재정적 부담을 줄이면서 인프라를 건설할 수 있는 효율적 방안이 필요했다.

① 인프라투자와 국민경제

국가 인프라 시설은 그 시설이 공공에 활용되어야 하는 것이고 무엇보다도 시간과 비용이 많이 투입되는 대규모의 투자사업이라는 특징이 있다.  정부가 그동안 관리해온 인프라 사업은 모두 이러한 공통분모를 가지고 있으며 이용자인 국민은 우리나라의 성장, 발전과 함께 양적인 요구뿐 아니라 질적 수준에 대한 기대가 계속 증가하고 있는 추세이다.  그에 따라 사회간접자본시설에 대한 새로운 패러다임이 생겨나게 된 것이다.

또한 현재의 사회간접자본시설에 대한 투자는 민주주의와 시장경제의 조화를 지향하고 있다. 전국 어디서나 자유로운 이동과 접근성 등의 균등한 기회보장, 안전을 고려한 인본주의적 시설, 동북아시아 시장에서경쟁력을 확보하기 위한 기반조성 등을 위해서 반드시 필요한 시설이다.

사회간접자본시설의 투자가 국가 경쟁력에 미치는 영향은 매우 중요하다. 더욱이 사회간접자본시설의 확충이 국가 경쟁력을 강화하는 필수 요소라는 것은 두말할 필요가 없으며, 나아가 사회간접자본시설의 확충은 우리나라를 동북아 물류 중심기지로서 국제경쟁력을 갖도록 하며 이로 인해 많은 부가가치를 기대할 수 있기 때문이다.

② 추진연혁

전통적으로 인프라시설의 공급과 운영관리는 공공부분의 몫이였다.  따라서 이들 시설에 대한 민간자본의 참여는 공공투자사업의 패러다임을 바꾸는 하나의 커다란 변화였다.

인프라 시설에 대한 민간자본의 참여가 이루어지기 시작한 것은 1930년대로 거슬러 올라가지만 도로, 철도, 항만시설 등 주요 인프라시설에 대해 본격적인 민간자본 참여가 이루어지기 시작한 것은 1960년대 이후부터이다.

이 시기를 민간투자의 제1기로 설정할 수 있다.  그러나 그 실적은 매우 저조하였으며 분야 또한 한정적이었다.  제2기는 민자유치촉진법이 제정된 1994년 이후부터인데 당시 상황도 여러 가지 사회적 특수성 등에 의해 투자가 활발하지 못했다. 제3기는 1998년 민간투자법이 개정된 이후이며 이때부터 본격적인 민간투자가 이루어 졌다.

<표 1> 우리나라 민간투자 연혁

구분	기 간	기간별 특성
제1기	1968-1994	･ 개별법에 의한 산발적 민간투자 사업의 추진
제2기	1994-1998	･ 민자유치촉진법 제정 ･ 제반 여건의 미성숙 및 특혜 시비를 우려한 정부역할 회피와 규제로 추진실적 부진 ･ 민자유치 종합대책 수립 및 민간투자법 전면 개정
제3기	1999-현재	･개정된 민간투자법 시행 ･투자 활성화를 위한 적극적 정부지원과 역할분담 ･민간기업의 투자의욕 확대 및 사업참여 활성화

세계 각국에서 1990년대 이후 인프라시설의 건설과 운영에 민간자본의 참여가 활발해지기 시작한 이유는 크게 세가지 정도를 들 수 있다.

첫째는 민간공급에 따른 '시장실패' 위험보다 시설의 공급부족과 운영의 비효율성 등 '정부실패' 위험이 더 클 수 있다는 것이다.

둘째로는 복지국가의 시행으로 국민의 조세부담이 크게 높아진 상황에서 인프라시설에 대한 투자수요를 충족시킬 수 있는 재정의 확충이 사실상 불가능해졌기 때문이다.

끝으로 대규모 재원을 조달할 수 있는 금융기법의 개발과 금융시장의 발전이 이루어지고 민간기업들의 사업추진능력이 향상된 것도 민간투자를 촉진하는 요인으로 작용했다.

③ 민간투자사업 추진의 필요성

민간투자사업의 필요성 및 논리적 근거는 다음과 같다.

첫째, 투자재원이 절대적으로 부족하여 정부 재정을 보완할 수 있는 대안이 필요하였는데 민간자본의 참여는 부족한 재정을 보완하는 하나의 효과적인 대안이 되었다.

둘째, 민간자본 참여는 세대간 투자비 분담과 사용자 부담의 원칙을 적용할 수 있는 유일한 방법으로 알려져 있다.

셋째, 민간투자사업은 정부위험을 민간에 분산시키는 효과가 있으며, 프로젝트 파이낸싱에 의한 재원조달로 정부의 재정부실을 수반하지 않을 뿐만 아니라 시설의 건설, 운영, 유지보수과정에서 정부가 부담해야할 비용초과, 불가항력에 의한 위험을 사업자와 금융제공자에게 분산시키고 저감시킬 수 있다.

넷째, 시설의 건설과 운영, 관리에 민간의 창의와 효율을 도입할 수 있고 민간기업의 경영방식을 접목함으로써 투자효율을 제고시킬 수 있다.

다섯째, 금융기법의 발전, 자본시장의 발전, 타당성분석 등의 용역 수행능력의 개선과 같은 외부효과와 함께 정부와 민간의 프로젝트 수행능력 및 위험관리능력의 제고 등 긍정적 외부효과를 기대할 수 있다.

④ 향후 전망

정부에서 수립된 계획 등을 기초하여 2002년부터 2011년까지 10년 동안 우리나라의 인프라구축비용은 연간 20조원 수준인 200조원정도로 추정하고 있다. 이는 우리나라의 경제성장률을 5%로 가정하면 GDP의 2.5%내외 수준인데 이 기간동안 인프라구축을 위한 정부의 예산 규모는 2011년까지 매년 약 16~18조원 수준인 160~180조원정도로 추정된다. 따라서 동기간동안의 총 인프라구축비용의 부족액이 20~40조원정도로 연간 2~4조원 수준이다. 특히 최근에는 그동안 정부 예산 편성시 충분히 배려되지 못한 사회적 약자에 대한 안전망구축비용, 노령화에 따른 노인복지정책비용, 저소득계층에 대한 지원, 국토균형발전을 위해 추진되고 있는 행정복합도시와 혁신도시건설 등 국책사업에 대한 지원 등의 예산규모가 커지면 커질수록 인프라구축예산은 점점 줄어들 수밖에 없는 한계를 지니고 있다. 이러한 정부예산편성의 한계를 감안하면 인프라에 대한 민간투자사업규모는 2011년까지 20~40조원 보다는 더욱 늘어날 것으로 예상된다.

다. 민간투자사업의 특성

민간투자사업이 정부에서 시행하는 공영사업이나 민간에서 추진하는 민영사업과 구분되는 특성은 다음과 같다. 첫째는 정부와 민간이 공동으로 사업계약의 주체가 된다는 것이다. 정부가 주도하는 공공사업의 경우 정부는 건설 및 운영의 주체가 되고, 민간은 단순하게 위탁시행자가 되어왔으나 민간투자사업의 경우 같은 형태를 취하지만 정부는 사업의 발주자겸 후견자가 되고 민간은 시설에 대한 일정 권한을 갖는 주체가 된다.

둘째, 계약의 대상을 살펴보면 공공사업은 시설에 대해 건설공사만을 계약대상으로 하지만 민자사업은 시설의 건설 및 운영을 포함한 사업자체가 계약대상이 되는 특징이 있다.

셋째, 계약의 내용을 살펴보면 공공사업은 시설의 건설비, 건설기간, 시설의 질에 대해서만 계약을 하는 반면, 민간투자사업의 경우 시설의 건설 전반에 관한 사항과 더불어 시설의 운영비, 운영기간, 시설 소유형태, 운영수익, 불확실성에 대한 위험 등을 포괄적으로 계약하게 된다.

넷째, 책임한계에 관한 부분에 있어 공공사업의 경우 정부가 전반적인 사업추진의 책임을 감수하고 민간은 시설 건설에 대한 책임을 져야 하지만 민간투자사업은 정부와 민간이 공동으로 책임을 가지며 민간은 사업의 수익에 대하여 일정부분 보장을 받게 된다.

2. 국내의 민간투자사업 추진 실태

가. 민간투자 대상사업

민간투자법 제2조 제1호에는 도로분야를 비롯하여, 철도, 항만, 공항, 수자원, 정보통신, 에너지, 환경, 유통, 문화관광, 교육, 국방, 주택, 복지, 산림분야에 걸쳐 총 44개 유형의 대상사업이 포함되어있다.  또한 최근에는 생활기반시설분야에까지 대상영역이 확대된 것이 괄목할 만 하다.

<표 2> 민간투자 대상사업의 유형

분야	소관부처	사회기반시설 유형
도로분야(3)	건설교통부	도로 및 도로부속물, 노외주차장, 지능형교통체계
철도분야(3)	건설교통부	철도, 철도시설, 도시철도
항만분야(2)	해양수산부	항만시설, 어항시설
공항분야(1)	건설교통부	공항시설
수자원분야(3)	건설교통부	다목적댐, 하천부속물
	환경부	수도
정보통신분야(4)	정보통신부	전기통신설비, 정보통신망, 초고속정보통신망
	건설교통부	지리정보체계
에너지분야(3)	산업자원부	전원설비, 가스공급시설, 첨단에너지시설
환경분야(5)	건설교통부	오수처리시설 및 축산폐수공공처리시설, 폐기물 처리시설, 폐수종말처리시설, 재활용시설, 하수도 및 하수도종말처리시설
유통분야(3)	건설교통부	유통단지, 화물터미널, 창고
문화관광분야(9)	문화관광부	관광지 및 관광단지, 청소년 수련시설, 생활체육시설, 도서관, 박물관 및 미술관, 국제회의시설, 문화시설
	과학기술부	과학관
	건설교통부	도시공원
교육분야(1)	교육부	학교시설
국방분야(1)	국방부	군 주거시설
주택분야(1)	건설교통부	공공임대주택
복지분야(3)	보건복지부	노인주거복지지설, 노인의료복지시설, 재가노인복지시설
	여성부	아동보육시설
산림분야(2)	산림청	자연휴양림, 수목원

위 시설 중 총 투자사업비의 규모가 2천억원 미만인 시설에 대해서는 주무관청이 자체 지정할 수 있도록 되어있으며, 2천억원 이상인 경우는 민간투자심의위원회를 거쳐 기획예산처장관이 지정토록 되어있다.

나. 사업추진 절차

사업추진 방식은 정부고시사업과 민간제안사업으로 분류하여 살펴볼 수 있다.  정부고시 사업의 지정요건은  SOC관련 중장기 계획이나 국가 투자사업의 우선순위에 부합하여야 하며, 민간의 참여가 가능할 정도의 수익성이 있는 사업, 타당성조사, 기본설계 등 사전조사가 이루어진 사업 등이 대상이 된다.

민간이 제안하는 사업은 민간투자법 제2조 제1호에서 정한 시설로서 민간투자사업 기본계획에 포함되거나 공고되지 않은 사업으로서 주문관청이 민간투자 대상사업으로 지정하지 않은 사업을 말한다.

① 정부고시사업의 추진절차

정부고시 사업은 정부가 사업을 고시하고 민간부문은 시설사업기본계획에 의거하여 사업계획서를 제출한다.  이때 주무관청은 그 사업계획서를 평가하여 우선협상대상자를 선정하고  협약을 체결한 뒤 시공 및 준공 단계를 거쳐 운영을 하게 된다. <그림 1 정부고시사업의 추진절차 참조>

② 민간제안사업의 추진절차

민간제안사업의 추진 절차는 민간부문에서 제안사업에 대한 사업의 전반적인 내용과 타당성 분석 등 각종 사항을 포함한 사업제안서를 주무관청에 제출하면 주무관청은 검토를 통해 사업 추진여부를 결정하고 제3자와의 경쟁을 위한 공고를 실시한다. <그림 2 민간제안사업의 추진절차 참조>

그 후 제3자와의 경쟁과정을 거쳐 우선협상대상자를 선정하고 협상을 통해 협약을 체결한 뒤, 시공, 준공, 운영 단계를 거치게 된다.

		<사업시행자 〉		〈 정 부 〉			〈 주요내용 〉
Step 1				대상사업 지정 (2천억원미만 : 주무관청 2천억원이상 : 기획예산처)			․ 민간투자 사업기본계획에 대상사업 포함 공고 * 심의위원회 심의사항
Step 2				시설사업기본계획 수립 고시(주무관청)			․ 사업시행자 지정방법 및 정부의 지원내용 등 명시 ․ 지원센터의 사전 자문 * 2천억원이상 사업은 위원회 심의 ․ 주요사항은 영문요약 고시
Step 3		사업계획 제출
Step 4				사업계획의 검토․평가 (협상대상자 지정)			․ 사업계획 평가단의 구성․운영 ․ PQ및 2단계분리심사 가능 ․ 협상대상자는 2인이상 지정
Step 5				실시협약 체결 등 사업시행자 지정 (주무관청)			․ 총사업비, 시설사용기간, 사용료 등 사업시행 조건 결정 ․ 실시협약(안)에 대한 지원센터의 사전 자문 * 5천억원이상 사업은 위원회 심의
Step 6		실시계획승인신청 (실시설계 포함)
				실시계획 승인 (주무관청)			․ 6개월내 심사결과 통보
Step 7		공사시행
				준공 확인 (주무관청)

<그림 1> 정부고시사업의 추진 절차

Step 1																제안서 제출								▪민간 → 주무관청
Step 2																제안서내용 검토의뢰								▪주무관청 →PIMAC (접수일로부터 15일이내)
																제안서 내용 검토								▪PIMAC(60일이내) (적격성조사시 제외)
		제안서 채택 불가 통지 (주무관청 →제안자)
																검토의견 제출								▪PIMAC → 주무관청, 기획예산처
																No
																Yes
Step 3																	제안내용 공고 (주무관청)							▪2천억원이상 사업에 대해서는 위원회 사전 심의 필요
									타제안 없을 경우														타제안 있을 경우
							↓
Step 4																						제안서 검토 및 평가
							제안자 → 협상 대상자지정															협상대상자 지정
Step 5							사업시행자 지정															사업시행자 지정

<그림 2> 민간제안사업의 추진 절차

다. 추진방법

우리나라의 민자사업 추진방식은 주로 BTO(Build-Transfer-Operation), BOT(Build- Operation-Transfer), BOO(Build-Own-Operation) 등의 방식을 많이 사용해 왔으나 최근 들어 BTL(Build-Transfer-Lease), RTL(Renewal-Transfer-Lease) 등의 방식이 도입되고 있다. 특히 최근들어 BTL 방식이 각광을 받고 있는데 예를들면, 생활기반시설을 민간이 건설하고 정부가 리스해서 사용하는 형태의 민간투자방법으로 정부는 적정수익률이 반영된 임대료를 지급해서 민간투자비회수를 보장받을 수 있다.

		운영전문사 (시설보수, 운영)
		출자 유지․보수․운영계약
건설회사, 설계회사 (설계+시공)	출자 시공	SPC (건설회사+설계회사, +운영전문사+재무적 투자자)			배당수익/ 대출원리금 출자/대출	재무 투자자
		기부채납, 유지보수․운영		시설임대료 +운영비용
		주무관청

<그림 3> BTL 사업구조

라. 추진현황

사회간접자본에 대한 민간자본 투자는 '90년대를 거쳐 2000년대에 들기까지 지속적으로 증가하여 왔다.  1997년 최초로 SOC투자액 대비 2.8%에 이르던 민간투자는 2000년대에는 6.5%에 이르렀으며, 2003년 에는 11.4%에 달하고 있다.

<표 3> 연도별 민간투자의 규모

(단위 : 조원)

자료 : 국가사업전략평가단, 감사결과 처분요구서(SOC민간투자제도 운용실태), 2004.9

구 분	'95	'96	'97	'98	'99	'00	'01	'02	'03
SOC투자액(A)	6.7	8.3	10.3	11.6	13.5	14.2	15.2	16.0	18.3
민간투자액(B)	0.01	0.05	0.3	0.5	0.8	1	0.6	1.5	2.1
B/A(%)	0.15	0.6	2.8	4.1	5.6	6.5	9.6	9.37	11.4

2002년과 2003년도는 민간투자사업의 내실화를 기하는 기간으로 볼 수 있다.  1999년 이후 민간투자방식의 사업이 증가추세를 유지하면서 사업이 대형화 되고, 연기금의 사업참여로 사업자 및 출자자의 다변화가 이루어 졌다.  그에 따라 대상사업이 확대되고 추진방식이 다양화 되는 질적 성장을 보이기도 하였다.

또한 민간제안에 의한 사업방식도 증가하였다.  민간제안 사업방식은 1999년 5건 이였던 것이, 2000년에는 23건 '01년에는 19건 '02년에는 22건, '03년에는 42건으로 증가하였다.

<표 4> 사업주체별 사업현황(2003년)

(단위 : 건)

자료 : 전게서

구 분	도로	철도	항만	환경	기타	계
정부고시사업	24	7	7	21	41	100
민간제안사업	11	1	3	21	6	42

현재 추진되고 있는 사업을 살펴보면 국가관리사업 중 사업자가 지정된 사업은 총 36건이며, 합의체결중인 사업은 11건으로 집계된다. 사업자 지정사업 중 6건 완공되었으며, 12개 사업이 시공 중에 있고, 18개 사업이 착공 준비 중에 있다.

<표 5> 국가관리사업

구 분		사 업 명
사업자 지정 사업 (36)	완공 (6)	건교부(3) : 광주시(1) : 서울시(1) : 해양부(1) :	인천국제공항고속도로,인천공항화물터미널, 천안~논산고속도로 광주제2순환도로1구간 우면산 터널 목포신외항 1단계
	시공중 (12개)	건교부(4) : 해양부(4) : 철도청(1) : 경기도(1) : 부산시(1) : 경남도(1) :	대구~부산고속도로,일산~퇴계원 서울외곽순환도로 호남 복합화물터미널,서울춘천고속도로 부산 신항만,인천북항1-1단계,울산신항,마산항 1단계 인천국제공항 철도 일산대교 부산~거제연결도로 마창대교
	착공 준비중 (18개)	건교부(9) : 해수부(3) : 서울시(1) : 부산시(1) : 경기도(1) : 전북도(1) : 용인시(2) :	부산~김해 경전철, 제2연육교, 서수원~오산~평택간고속도로, 중부권복합화물터미널, 군포복합화물터미널, 영덕~양재간 도로, 신분당전철, 영남권 내륙화물기지 포항영일신항, 인천북항 일반부두(3선석), 평택항 다목적 부두 서울강남순환도시고속도로 명지대교 인천 남동~도리IC도로 전라북도 환경기초시설 용인경전철, 용인시 하수처리시설
합의쳬결 협상중 (11개)		건교부(1) : 해수부(2) : 서울시(1) : 부산시(2) : 인천시(1) : 대구시(1) : 김포시(1) : 의정부(1) : 부천시(1) :	서울~하남 경전철 광양항 여천일반부두, 광양항 3-3단계 컨테이너 부두 서울도시철도9호선1단계 부산 초읍선 경전철, 북항대교 용유무의관광단지 대구4차순환 상인~범물간 도로 고촌~월곶간도로 의정부경전철 경인 우회도로
합 계		건교부(17), 해수부(10), 서울시(3), 부산시(4), 인천시(1), 광주시(1), 대구시(1), 경기도(2), 경남도(1), 전북도(1), 부천시(1), 김포시(1), 의정부시(1), 용인시(2), 철도청(1)

자체관리사업은 총 38건이 준공되었으며, 41건이 공사중에 있고, 10건이 착공준비중, 15건이 협상중이며, 2건이 사업자를 모집중에 있어 총 110건의 사업이 진행중이다. 자체관리사업의 특징은 최근 들어 환경분야에 집중되고 있다.

<표 6> 자체관리사업

구 분	도로·항만·공항	주 차 장	문화·관광	환 경
준공 (38개)	인천공항급유시설,열병합발전소,기내식,지상조업장비시설,항공화물창고,항공기정비시설,백양터널,수정산터널,문학산터널,이화령터널,극우터널, 공지천도로,대구범물안심도로	서울장안동(2),신월3동,신월4동,흑석동,호계동빌딩,경주제1공영,경주제2공영,구로동,면목2동,암사1동,거여동,중곡동,시흥본동,부산경기장노외	해운대해저수족관,일산공원,아산온천관광지,각원사관광지	보성소각시설,상주소각로,양평군슬러지소각로,부산음식물쓰레기자원화시설,남양주진건하수처리장,이천시단월 하수처리장
공사 (41개)	목포신외항부두1-2,광주2순환도로3-1공구,제2팔달로,만월산,철마산터널,대전천변도로4공구,광주제2순환4구간,미시령터널,인천북항2-1단계,군산비응항1-1단계	불국사노외, 용산동,	중앙초교공원상가,계룡산민속박물관,천안온천관광지,충북칠금관광지,충북죽도관광지,경남장목관광지,나주호관광지	가평군현리하수처리장,양주군하수처리장,영도하수처리장,가은하수처리장,전주하수처리장,파주시금촌하수처리장,화성시하수처리장,동부반송하수처리장,고흥도양하수처리장,평택시하수처리장,대천하수처리장,인천송도만수하수처리장,왜관하수처리장,충북음식물시설,유구반포하수처리장,수도권매립지가스자원화,서천하수처리장,파주문산하수처리장,벌교하수처리장,벽제하수처리장,계룡생활폐기물시설,평창진부대화 하수처리장
공사 준비중 (10개)	용마터널	개봉동		군포시대야하수처리장,고양시원능하수처리장,포항하수처리장,대구방천리매립가스,옥과석곡하수처리장,논산폐기물시설,검단하수처리장외동,건천양남하수처리장
협상중 (15개)	황령3터널, 평내 토평간 도로		부산전시컨벤션센터,만뢰산관광지	부산건설폐재중간처리시설,여수음식물쓰레기처리시설,의왕부곡 하수종말처리장,김천시 환경기초시설,포천시 슬러지 유동상소각시설, 전라남도광역슬러지 처리시설,여수 음식물 처리시설,화순군 하수처리장,부산장림하수처리장포항 생활폐기물 처리시설,동대문구 환경시설,전남 음식물처리시설

사업자 모집중 (2개)			인천아쿠아리움	서대문구 음식물 쓰레기 처리시설
기타 (4개)		광장동, 남현동,독산동, 천호동
합계 (110개)	도로(17), 항만(3), 공항(6), 주차장(22), 문화, 관광(14), 환경(48)

외국인 투자형태는 출자형태와 차입형태로 구분 가능한데 2003년 현재까지 2,110억원의 출자와 6,200억원이  차입된 것으로 나타났다.

<표 7> 외국자본 투자현항(2003년)

확정여부	투자규모	투자자/출자자	투자형태	프로젝트
확정	40억원	Egis	출자	대전천변고속도로
	720억원	CSX	출자	부산 신항만
	250억원	Vivendi	출자	송도･만수하수시설
	820억원	신한맥쿼리	출자	수정산터널
	280억원	Bouygues	출자	마창대교
	1,300억원	노무라	출자	대전천변고속도로
	3,600억원	HVB외	차입	부산신항만
	1,300억원	Mizuho	차입	대구-대동고속도로
총계	8,310억원		출자	2,110억원
			차입	6,200억원

마. 추진상의 문제점

민간투자법에 의해 도로, 철도 등 인프라 시설에 대한 민간투자가 1990년부터 시행되어 왔으나 이들 시설의 특성상 사업자 모집 및 선정, 협상 및 인․허가기간, 건설기간 등이 길어서 완공되어 운영되고 있는 시설은 인천국제공항고속도로, 천안~논산 고속도로 등 극히 제한적이다. 따라서 현재 진행중에 있는 많은 사업들의 결과를 토대로 문제점을 파악하고 개선대책을 수립하는 것이 보다 정확할 수 있으나 그간의 정책담당자와 민간사업자의 의견, 정부측 단원으로서의 협상경험 등을 토대로 현재 운영되고 있는 민간투자사업의 문제를 살펴보기로 한다.

첫째, 수익성이 불확실한 민간투자대상사업선정으로 인한 문제

․ 사업의 성공적 추진을 위해서는 민간의 창의성과 효율성을 접목시켜야 하나 선정된 대상사업의 수익성이 불확실하여 투자참여자가 제한되고 경쟁이 없이 민간사업자가 선정되어 협상조건이 형평성을 벗어나고 사업추진시 당초 기대 목표에 미치지 못한 경우가 발생

둘째, 수요추정의 부실로 인한 운영수입의 과다보조문제

․ 수요의 과다추정결과는 운영수입의 과다로 나타나고 이는 수익률의 왜곡은 물론 시설의 과잉투자와 정부의 운임수입보장부담을 가중시켜 민자유치 전반에 대해 불신을 초래하고 있음

셋째, 사업기간의 장기화로 인한 비용손실문제

․ 사업자선정, 협상기간의 장기화, 사업 인․허가과정의 각종규제, 환경, 지역주의에 따른 민원제기 등으로 인한 협의기간의 장기화 등으로 인해 당초 사업계획에 제시된 일정보다 월등이 많은 사업기간 필요. 이로 인해 토지보상비용을 비롯한 제반사업비용의 증가

넷째, 민간제안사업의 남발로 인해 민자유치대상사업의 부실화 초래

․ SOC분야에 대한 정부재정규모가 줄어들고 이로인해 정부발주공사물량이 줄어들어 민간건설업체에서는 공사물량확보를 위해 민간제안사업계획을 경쟁적으로 추진

․ 이들이 제안한 사업중 상당수는 현 민간투자법의 취약점 중의 하나인 운영수입보장부분을 악용하여 수요를 과다 추정하여 경제성이 왜곡된 사업제안서의 작성과 이를 통한 사업의 기득권 확보

다섯째, 민간투자대상사업 범위의 제한으로 인한 문제

․ 도로, 철도 등 대규모의 인프라 시설은 과거처럼 경제성과 재무적 타당성을 갖춘 사업을 발굴하기가 어려워졌음에도 불구하고 사업범위가 제한되어있어서 민간의 적극적인 참여가 곤란하고 투자사도 건설사위주로 구성되어있음

여섯째, 왜곡된 운임제도로 인한 민자유치사업의 부정적인 인식

․ 정부의 재정사업으로 추진된 고속도로나 철도, 지하철의 운임과 민간투자사업에 의해 건설된 고속도로나 철도요금을 단순 비교하여 시민들은 민자유치사업에 대해 부정적으로 인식

․ 특히 고속도로요금의 경우 도로공사의 경우는 통행료 징수시 매출부가세가 면제되나 민자도로의 경우 부가세가 과세되어 운임의 왜곡을 가중

일곱째, 사업자 선정시 평가항목별 배점기준에 대한 문제

․ 정부입장에서는 여러 평가항목을 종합하여 적격 업체를 선정하겠지만 그중에서도 사업비용과 정부보조금이 적으면 적을수록 선호할 수밖에 없는 평가구조

․ 그러나 민자유치사업은 사업의 특성상 건설보다는 운영이 더욱 중요하기 때문에 건설에 소요되는 비용보다는 운영단계에서의 합리적인 운영구조가 더욱 중요함

․ 너무 낮은 저가를 제시한 사업자를 선정하여 협상이 지연되거나 결렬되고 부실시공시의 문제에 대한 해결방안이 필요함

여덟째, 협약조건의 차이에서 제기되는 제반문제

․ 투자수익률을 결정하기 위한 구체적인 기준의 결여로 인해 시장금리가 변화하는데도 불구하고 수익률의 변동이 없어서 제기되는 문제와 소비자 물가 변동률 적용과 적용시기에 대한 문제. 환차손문제 등에 대한 구체적인 조건결여로 인해 문제발생

3. 외국의 민간투자사업 시행 실태

가. 영국

영국은 국민들의 공공서비스의 요구수준이 높아짐에 따라 질 높은 서비스를 제공해야만 했다.  또한 재정난으로 인한 재정부족을 보완하기 위하여 1992년 부터 재무장관인  Norman Lamont 에 의하여 PFI제도를 도입하기에 이르렀다.

영국의  PFI 제도는 가장 선진화 되어 있다는 평가를 받으며, 현재에도 정부주도의 지속적 제도개선이 이루어지고 있다.

PFI 사업의 추진형태는 크게 3가지로 구분하고 있는데 독립채산형(요금징수형), 서비스제공형, 민간협조형(Joint Venture)으로 구분된다.

PFI대상사업의 종류는 유료도로, 전력, 학교, 병원, 역사, 교도소, 법원, 국방분야에 이르기 까지 다양하며 최근에는 교통분야의 비중이 증가하고 있는 추세이다.  또한 대상사업을 법규에서 별도로 명시하지 않고 있으며, 효율성과 전문성이 필요한 다양한 시설에 대하여 적용하고 있는 추세이다.

사업의 추진방식은 주로 DBFO(Design-Build-Finance-Operate), BOO(Build- Own-Operate), BOOT(Build-Own-Operate-Transfer) 등의 방식 등으로 추진되며, DBFO 방식은 주로 보건부에서 병원 등의 사업을 추진하는 경우 적용하고 있다.

• 대상사업의 선정단계(제1단계~제5단계)

- 제1단계 : 특정 사회간접자본에 대한 필요성 인식, 해당 사회간접자본 및 서비스를 조달하고자 하는 목적, 제약요인 및 정부의 감당능력(Affordability) 검토

- 제2단계 : 해당 서비스의 제공방식에 대한 현실적인 대안들과 최선 조달방안 검토

- 제3단계 : 사업사례(Business Outline) 작성과 준거사업(Reference Project)분석을 통한 PFI추진 가능성 검토 및 공공비교대안에 의한 자금 유용성 검증으로 PFI와 정부조달방식간의 효율비교

- 제4단계 : 정부 내부 인원과 외부의 전문가로 구성된 Project Team 구성

- 제5단계 : 해당 PFI 사업의 특성에 따라 가장 적합한 입찰절차 수립후 잠재입찰자에게 공개

• PFI 시행자 선정단계(제6단계~제14단계)

- 제6단계 : 참여의향서 제출요청을 유럽연합관보(Offical Journal of the European Community ; OJEC)에 공고

- 제7단계 : 참여의향서 제출 및 최소기준에 대한 평가를 통한 입찰적격자 명단 작성

- 제8단계 : 약식입찰서(Indicative bid)를 제출받아 사업에 대한 기술력, 위험분담, 자금조달, 가격조건 등을 평가하여 압축된 입찰대상자 선정

- 제9단계 : 사업전반에 대한 재평가 및 필요한 경우 사업의 범위, 자금조달 등에 대한 조정

- 제10단계 : 선정사업자 대상의 투자정보서(Information Memorandum) 배포 후 최종제안서(Best and Final Offer) 수취

- 제12단계 : 최종제안서 평가 및 우선협상권자 선정

- 제13단계 : 계약체결 및 금융확정

- 제14단계 : 사업시행 및 계약관리

영국의 PFI의 주요 현안으로는 전통적인 정부조달 방식에 비하여 입찰비용이 높은 것으로 나타나 입찰비용의 일정비율을 이용자의 사용료로 조정하거나 정부와 분담하여 적용하고 있다.

나. 호  주

호주의 민자유치제도가 시행된 것은 약 15년 전부터이며, 8개의 주정부가 중앙정부의 권한을 이양받아 각각 별도의 민자유치 가이드라인을 마련하여 시행하고 있다.  그중 빅토리아, 뉴사우스웨일즈 및 퀸즈랜드 주의 제도가 가장 체계적이고 발전된 형태로 평가받고 있고, 많은 부분이 영국의 제도를 답습하고 있다.

대상분야는 주로 보건, 기술(광학섬유, TV Studio 등), 학교, 교통, 수자원 등의 부문에서 활발하게 추진되고 있는 것으로 파악되며, PFP 대상사업 유형을 별도로 명시하여 적용하지는 않는 것으로 파악된다. 주요 투자자로는 건설회사 및 은행 이외에 연기금 운용기관, Infrastructure Fund 등의 다양한 기관투자가 들이 활발하게 참여하고 있다.  개별펀드 또는 사회간접자본 사업에 대한 신탁지분 상장이 가능하며 Project Finance를 통한 대출주선 규모도 아시아 전체시장의 27.8%의 비중을 차지하고 있다.

사업추진방식은 BOOT(Build-Own-Operate-Transfer), BOT(Build-Opreate-Transfer), BOO(Build-Own-Opreate), DBFM(Design-Build-Finance-Maintance)등의 네가지 방식이 적용되고 있다.

호주의 민간자본투자제도는 민간에 의한 PFP의 추진방식으로 명시적으로 도입하고 있으며, 민간제안의 경우도 공익성을 보유하고 정부의 전략적 자본투자계획과 우선순위에 부합하여야 함이 원칙이다. 민간제안방식 PFP의 경우 다음의 시행절차를 거쳐 시행된다.

･제안서 제출 : 민간제안자는 주정부 수상실에 제안서를 제출한다.

･평가 : 관계부처에 의한 제안서 평가

･공개경쟁입찰 : 경쟁입찰을 통한 협상대상자 선정의 절차를 거침

･직접협상 : 내각예산위원회의 승인 조건하에 경쟁입찰을 배제한 직접 협상 방식으로 추진가능

호주의 PFP 추진시에는 다음과 같은 기본원칙이 적용된다.

･민간부문에 대한 공정한 기회를 제공하기 위하여 경쟁적이고 투명한 절차를 유지

･내각 예산위원회의 사전승인 없이 직접 협상에 의한 추진 불가

･민간부문 차입에 대한 정부 보증 및 정부의 지분보유 불가

･정부는 토지, 정부재원 보조 가능

･공공서비스의 제공은 국가경쟁정책(National Competition Policy)과 일관되도록 추진

･모든 공공사업은 환경에 대한 계획 및 평가법(Environment Planning and Assessment Act)을 충족

･PFP 사업의 추진을 위하여 공공부문 고용자의 민간부문 고용전환 시 공정한 대우 보장

･정식제안서 제출이후 사업이 중단되는 경우 합리적으로 산출된 입찰비용을 보상

･호주 및 뉴질랜드 산업부문의 참여 촉진

･계약의 체결 및 효력발생 후 120일 이내에 계약내용에 대하여 요약, 감사 및 의회제시

다. 캐나다

캐나다의 민자유치제도는 P3s(Public Private Partnerships)으로 지칭되며 각 주정부가 별도의 가이드를 수립하여 독립적으로 수행하고 있고 상무부(Industry Canada)에서 구체적 업무가이드를 작성하여 제시하고 있다.

캐나다  P3s의 특징은 적정 경쟁이 예상되는 프로젝트에 대하여 추진한다는 점이다.  즉 사업리스크가 적은 프로젝트에 실시하며, 필요시 관련 규정의 개정도 감안할 정도로 유연하고 신축적이라는 특징이 있다.

P3s의 추진방식은 DB(Design-Build), O&M(Operation and Maintenance), DBFO(Design-Build-Finance-Operate), BOOT(Build-Own-Opreate-Transfer), BBO (Buy-Build-Opreate) 등의 방식이 사용되고 있으며, 별도의 제한없이 다양한 방식이 폭넓게 적용되고 있는 상태다.

P3s 대상사업 선정을 위한 평가기준은 다음과 같다.

･ 재무적 기준(Financial) : 대상사업의 자체적인 재무적 수익성 보유 여부에 대한 분석

･ 기술적 기준(Technical) : 사업의 수행에 있어 민간부문에 의하여 해결할 수 없는 기술적인 제약의 유무에 대한 분석

･ 운영상 기준(Operational) : 운영 및 관리계획을 비롯한 사업 추진에 부정적인 영향을 미칠 수 있는 관련제도적 환경변화(환경관련 법규 등) 파악

･ 용인성 기준(Acceptability) : 일반대중에 의한 지지여부 파악

･ 실행상의 기준(Implementation) : 사업 시행자 선정에 있어 민간부문 입찰자들의 적정한 경쟁이 존재하고 있는지의 여부파악

･ 시간적 제약 기준(Timing) : 체계적인 운영 및 관리계획을 수립하기 위한 충분한 시간적 여유가 있는지의 여부 판단

･ 민간부분의 관심(Interest of Private Sector) : P3s 구조를 채택하기 전 민간부문의 동 사업에 대한 관심도, 즉 사업의 시장성(Marketability) 파악

위의 절차에 따라 결정된 프로젝트의 우선협상대상자는 다음과 같은 절차로 선정된다.

정부는 RFEI(Request for Expression of Interest) 또는 RFQ(Request for Qualification)를 작성하여 송부하는데 RFEI를 이용시는 정부가 해당사업에 대한 민간의 많은 정보를 수집할 수 있는 기회를 갖게되며, RFQ를 이용시는 정부 및 사업신청자의 시간적, 비용적 낭비를 축소할 수 있다.

제안서의 접수 및 평가는 2단계 평가를 사용하는데, 1단계에 기술혁신, 비용절감 등의 가치중심 평가기준을 충족하는 제안서에 한하여 2단계의 재무적 요소를 평가하게 된다.   사업제안서의 평가 및 우선협상자 선정은 사업추진팀 및 정부부문과 별도로 구성된 사업평가단이 수행한다.

민간투자를 위한 인프라 펀드는 대부분의 펀드가 2000년부터 2003년까지 비교적 최근에 설립되었으며, 그 규모는 대략 1억~2억달러의 규모이다.

라. 일  본

일본이 민자유치제도를 도입하게 된 배경은 경기부양책의 일환으로 대규모 채권을 발행하면서 부터이며, 그때부터 정부의 공공부문 투자비중은 축소되어 왔다.

지자체의 경우 경기침체로 세수가 감소한 반면, 중앙정부에서 경기부양을 목적으로 대규모 공공부문 투자계획에 따라 공공부문 투자규모가 증가하여 재정상태가 악화되었다.  또한 민간사업자의 사업역량을 공공부문에 활용하기 위하여 1980년대 중반 도입한 제3섹터 방식의 실패로 새로운 민자유치제도의 필요성이 강조되었다.

현행 일본 PFI 제도의 주요 내용을 살펴보면, 추진형태는 영국과 같이 독립채산형(요금징수형), 서비스제공형 및 관민협조형(Jonit Venture) 등으로 구분된다.  추진방식은 BTO, BOT, BOO의 세가지 유형이 규정에 명시되어 적용되고 있다.

사업의 추진절차는 크게 대상사업의 선정→사업시행자 선정→계약의 체결 형태로 이루어진다.

첫번째로 대상사업의 선정은 경제분석, 외부경제효과, 공공편익비용분석, 사회간접자본 정비계획과의 부합성 및 우선투자대상사업 등을 검토하여 대상사업을 선정한다. 그 다음으로 VFM(Value for Money ;  자금유용성)분석, 수요 및 사업화에 따른 효과 등을 고려하여 사업방식을 검토한다.   PFI 대상사업은 법률에서 명시하고 있으나 사회간접자본 시설을 포함하여 과거 공공부문이 담당했던 모든 공공서비스에 대하여 무한적으로 확대할 수 있도록 포괄적이다.

다음으로 사업시행자의 선정은 민간사업자의 모집 및 선정절차를 법률에서 정하고 있는 공정성, 투명성 및 효율성의 기본원칙에 입각하여 진행한다.  공고 후 3단계로 나누어 PFI 민간사업 시행자를 선정하며, 제안서 평가 후 우선협상권자와 차점자를 선정하고 최종심사 후 최선의 합의를 얻을 수 있는 민간사업자와 최종적으로 계약을 체결하게 된다.

사업계약의 체결은 사업자 선정 후 사업의 내용과 책임, 역할분담을 명학하게 하기위하여 협약을 체결하고 사업파기시 대응에 대한 사항을 협약서상에 명확하게 명시하고 있다.

PFI에 대한 일본정부의 지원내용은 PFI사업의 성격상 근본적으로 공익성이 높고 장기간에 걸쳐 진행됨을 감안하여 위험 경감 및 수익성 향상을 위한 다양한 방식의 공적지원책을 고려하고 있으며, 법을 근거로 하여 각종 세제지원, 무이자, 저리융자 등을 통한 지원 등을 하고 있으나 전반적으로는 미흡하다는 평가를 받고 있다.

마. 각국 비교

세계은행이 발표한 보고서에 의하면 사회간접자본에 대한 민간투자는 아프리카 및 라틴아메리카 등 세계 전역으로 확대되는 추세이며, 특히 통신과 교통시설에 대한 투자규모가 크게 성장하는 상황이다.

앞서 살펴본 외국 사례를 종합해 보면 제도적인 부분에서는 한국과 일본이 성문화된 법률을 채택하고 있고 영국, 호주 및 캐나다는 가이드라인만을 마련하여 시행하고 있다.  가이드라인은 민간투자시장의 변화에 빠르게 대처할 수 있는 장점이 있다.  민간투자시장의 성숙도에 있어 우리나라는 초기단계에서 발전단계로 진행하고 있다는 평가를 받고 있다.  영국 등에 볼 수 있는 Refinancing에 따른 자본이익상승, 유통시장 발달에 따른 재무투자자 참여증가 등 성숙단계로의 진입이 필요한 시점이다..

사업자 선정에 있어서 대부분의 나라가 사전자격심사제를 의무적 혹은 선택적으로 실시하고 있는 것으로 파악되었으나 호주의 경우만이 내각예산위원회의 승인하에 직접협상을 통한 사업자 선정을 제도화 하고 있다.

사업제안방법에서는 한국의 경우 민간제안방식과 정부고시방식을 채택하고 있으며, 영국은 정부고시방식, 호주와 일본은 정부주도와 민간제안방식으로 명시화 하고 있다.  사업추진방식에 있어서는 BOO, BOOT, DBFO, BOT, BTO등 다양한 방식이 채택되고 있으며, 법규정에 명시되어 시행되는 일본의 경우를 제외하고는 영국, 호주, 캐나다의 추진방식은 위험의 민간부문 이전 정도에 따라 융통성 있게 적용되고 있는 것으로 파악된다.

4. 민간투자사업의 활성화를 위한 제언

세계 각국은 국가경쟁력제고의 일환으로 인프라시설구축에 많은 투자를 하고 있으나 정부재정만으로는 한계가 있어서 이의 극복수단으로 민간자본의 유인을 위해 제도개선 등의 노력을 기울이고 있다.

우리나라의 경우도 정부입장에서는 국가와 국민이 필요로 하는 인프라시설의 조기확충을 위해 한정된 정부예산의 부족분을 민간의 참여를 빌어 보완하고 민간의 입장에서는 인프라시설의 투자에 참여하여 안정된 투자수익을 기대할 수 있기 때문에 최근에는 대상사업의 범위나 투자규모가 급격히 증대되고 있다.

그러나 그동안 민자투자사업의 시행과정에서 나타나고 있는 대상사업의 발굴과 투자기관의 선정, 선정된 기관과의 협상을 통한 사업시행과정, 재원조달 및 수요추정의 부실에 따른 운영 수입금의 과소 문제 등 제반 문제에 대한 개선은 민자유치사업의 활성화를 위해 반드시 선결되어야할 사항들이다.

본고에서는 이러한 관점에서 다자간 경쟁촉진을 통한 민간투자사업의 내실화방안, 사업시행조건 및 협상절차의 합리화방안, 민간투자 대상사업의 범위확대, 자금재조달의 활성화방안, 수요추정의 과학화와 이용요금의 현실화방안 등에 대해 살펴보기로 한다.

가. 다자간의 경쟁 촉진을 통한 민간투자사업의 내실화

민간투자의 기본 목적은 민간의 효율성과 창의성을 공공부문에 도입하여 사업을 성공적으로 완수하는데 있다.  민간부분의 공정한 경쟁을 유도하여 사업의 효율이 극대화 되도록 하는 것은 해당 사업의 성공적 추진 뿐 아니라 향후의 민간투자사업에도 긍정적인 영향을 미친다.  따라서 사업의 성공적 추진을 위한 민간의 경쟁체제를 촉진시킬 필요가 있다.

① 민간투자대상사업의 검토 의무화

민간투자사업의 경쟁을 촉진시키기 위해서는 무엇보다도 대상사업이 수익성이 있어야 한다.  기업이 참여하는 민간투자의 궁극적 목적은 수익성 창출로 이윤을 추구하려는 경제논리에 따르므로 정부는 수익성이 높은 사업을 우선적으로 민간투자 대상사업으로 지정하여 추진할 필요가 있다.  이를 위해서는 중립적인 기관에서 사전에 대상사업의 수익성 여부를 정밀하게 검토한 후 선정하여야한다.

② 2단계 민간제안제도 도입

민간사업자간의 공정한 경쟁을 유도하기위해 2단계 민간제안제도의 도입을 검토할 필요가 있다.

총 사업비가 일정규모 이상인 사업의 경우, 민간에게 개략적 내용의 예비사업제안서를 제출하게 하고 정부는 중립적인 기관에 의뢰하여 민간투자사업으로서의 적격성을 검토시켜 해당 사업에 대한 적격성이 인정될 경우 본 사업제안서를 제출하게 하는 방식이다.  이는 사업계획서 작성 비용의 부담을 축소시키면서 민간의 경쟁을 유도할 수 있는 장점이 있을 것으로 판단된다.  또한 중립적인 기관에 의한 민간투자사업으로서의 적격성 조사단계를 사전에 거침으로써 타당성이 높은 사업이 민간투자사업으로 추진될 가능성을 높일 수 있다.  또한 정부에서도 대상사업에 대한 타당성유무와 정부의 지원조건 등 정보의 공유를 통해 협상력을 높일 수 있다.

③ 사업 시행조건의 차등화

경쟁 사업과 비경쟁 사업 사이에 사업 시행조건의 차등화 방안 또한 경쟁을 유인할 수 있는 하나의 방안이 될 수 있다.  시설 유형별로 설정하고 있는 건설분담금 방식의 재정지원 범위 및 규모를 차등 적용하여 경쟁이 이루어지지 않은 사업에 대해서는 건설보조금의 지원범위나 규모를 탄력적으로 적용하는 것이다. 이와 더불어 최소운영수입의 보장 기준 및 사업의 수익율 수준의 차등 적용도 고려할 수 있다.  경쟁이 이루어지지 않은 사업의 경우에는 최소운영수입 보장의 상한을 제한하거나 또는 경쟁이 없는 사업의 수익률을 일정수준 이하로 조정하는 방안 등이 있을 수 있다.

④ 2단계 평가제도 도입

현행 사업계획서의 평가 방법은 가격요소 중심의 경쟁으로는 민간의 효율을 유도하는데 한계가 있으므로 사업제안 자체를 기술 및 사업부문의 제안과 가격부문의 제안으로 구분하여 사업계획서를 작성토록 하는 방안이다.  기술 및 사업부문의 제안은 일정기준에 따라 당락방식을 적용하고 가격부문은 평가를 위한 사업수익률과 정부의 재정 지원금 비율 또는 금액을 사전에 제시한 뒤 이를 토대로 사용료와 정부 보장요구 수준이 적정한 제안자를 선정하는 방법의 2단계 평가제도의 도입을 검토할 수 있다.

2단계 평가제도는 민간투자사업의 위험 배분을 협상과정에서 결정하는 방식에서 시설사업기본계획의 고시 단계에서 정부의 위험부담부분을 확실히 제시하고 나머지는 모두 민간에게 넘기는 사전적인 위험배분방식으로 전환하는 것을 전제로 한다.  사전적인 위험 배분방식으로 전환함으로써 사업신청자의 입장에서는 협상과정에서의 불확실성과 협상비용을 최소화하는 장점을 기대할 수 있다.

⑤ 사업제안 비용의 보상

민간 사업제안자 사이의 경쟁을 유도하기 위해서는 사업제안 비용의 보상기준을 확대하는 방안이 필요하다.  사업제안에 소요되는 비용보상의 대상을 3순위까지 확대하고 보상규모 또한 표준 사업제안비용의 1/3수준에서, 차순위는 1/2수준, 그리고 3순위는 1/3수준으로 확대하여 사업제안에 따른 매몰비용의 규모를 축소하는 것 또한 경쟁촉진을 위하여 필요하다고 본다.

나. 사업 시행조건 및 협상 절차의 합리화

① 목표 수익률 지표의 전환 및 다양화

사용료 산정에 사용되는 세수 수익률의 구조를 세전 수익률의 구조로 전환할 필요성이 있다.  이는 운영 수익의 규모, 차입금의 이자비용 변동, 법인세율의 변경 등에 의하여 영향을 받는 법인세를 추정하여 사전적으로 확정하고 이를 매년도 운영비용에 반영하는 모순을 해소할 수 있다.

또한 차입이자 등 재원조달 과정에서 소요되는 비용이 법인세 효과 및 재무모형에 반영되는 물가 상승률의 수준에 따라 차입금, 지급이자 및 법인세의 변동이 발생하여 재무모형상의 사용료 수준을 왜곡시키는 문제점을 해소할 수 있다.

② 정부실행대안(Public sector comparator, PSC) 제도의 도입

영국 및 호주 등 민간투자제도가 선진화된 나라의 사례를 참고로 정부실행대안을 사전에 작성하여 협상단계에서 발생하는 정보의 비대칭 문제를 해소하는 한편, 효율성이 높은 사업 위주의 민간투자사업이 추진되도록 하여야 할 것이다.  또한 정부실행대안의 검토결과를 기본으로 정부 지원의 보조금 규모 및 한도를 사전적으로 제시함으로써 협상과정에서의 불확실성을 제거할 필요성이 있으며, 정부의 입장에서도 합리적인 협상을 위한 근거자료의 마련이 필요하다.

③ 사업 추진기간의 단축

현재까지 추진되어온 민간투자사업의 초기단계에 소요되는 기간은 정부고시사업의 경우 43~92개월, 그리고 민간은 36~78개월 정도가 소요되는 것으로 나타났다.  이처럼 협상기간이 장기화 될 경우 사업추진이 지연될 가능성이 높고, 기간내의 사업내용이나 지표에 변동이 발생되어 궁극적으로는 정부와 민간 사업자 모두에게 상당한 부담으로 작용하게 된다.

또한 시기적으로 우선적으로 처리되어야 할 사안인데도 불구하고, 사업이 장기화되어 적정 투자의 시기를 놓쳐 사업을 포기해야 하는 경우도 있다.  사업에 참여하여 추진되는 경우에도 교통, 환경 등의 영향평가를 시행하는 동안 민원 발생 등으로 사업 기간이 지체되는 경우 사업기간이 장기화되는 단점이 있다.

이같은 인․허가 과정에서 예기치 않게 발생되는 문제를 해결하기 위해서는 정부의 적극적인 참여와 지원이 필요하다. 사업에 소요되는 기간을 단축하기 위해서는 사업의 초기 검토단계에서부터 집중적이고 신속한 처리가 가능하도록 관련 제도를 정비하고, 처리과정을 단순화해야 할 것이다.  또한 협상과정에서 소요되는 시간을 줄이기 위해서는 밀도와 계획성을 갖추어 협상이 진행되어야 하고 특히 표준화된 협약서가 마련되어 불필요한 신경전을 해소시킬 필요가 있다.  정부측에서는 우선 협상자로 선정된 민간사업자가 일정한 절차를 거쳐 제안된 사업내용을 심사․평가 과정을 거쳤으므로 정부가 지켜야하는 최선의 범위에 해당될 경우 가급적 사업의 효과적 추진을 위해 협상력을 발휘할 필요가 있다.

다. 민간투자 대상사업의 범위 확대

민간투자 대상사업의 범위에 대한 논란은 오래전부터 지적되어 오던 문제이다.  다행히 2005년에 발표된 민간투자사업기본계획에는 이러한 문제가 해결되어 기존의 도로, 철도, 항만 등 교통시설위주의 사업에서 교육, 복지, 문화 등 생활기반시설분야까지 사업범위가 확대되었다.  이들 사업들은 민자사업으로의 타당성 등을 정밀검토하여 대상사업을 엄선하고 정부고시사업 형태로 추진하도록 하고 있다.

금번에 추가된 사업중에는 노후화된 초․중등학교 및 군인아파트의 개축, 대학기숙사, 하수관거정비, 노인요양시설 등이 포함되어 그 대상이 다양해 졌다. (6p. 민간투자대상사업의 유형참조)

특히 BTL방식의 도입과 더불어 민간의 창의와 효율을 이끌어 내고 창의적인 부대수익사업을 개발하도록 유도하는 장점도 기대된다.

그러나 기존에 시행되어오던 BTO방식과 새로이 도입된 BTL방식의 적용사업 범위에 대한 지침이 요구된다.  현재는 BTL방식의 경우 정부고시사업에 한하여 추진되고 있으나 앞으로는 민간의 입장에서 위험요인이 적은 BTL방식의 관심이 높아져 민간제안에 의한 사업추진요구가 예견된다.  이 경우 정부는 정부의 재정여건을 감안하여 확실한 사업의 규모와 허용기준이 마련되어야하며 이를 지키지 못할 경우 건전재정의 기반이 흔들릴 수 있기 때문이다.  따라서 정부는 사업범위를 한정할 것이 아니라 민간이 제안하는 사업중 정부의 지원이 적고 공공차원에서 필요성이 보장되는 사업은 과감하게 민간투자사업으로 추진하는 방안을 고려할 수 있다.

향후 민간투자 대상사업의 확대는 궁극적으로 민간의 경쟁이 있는 곳이면 일부 특정한 분야를 제외하고는 대상사업을 확대하는 것이 필요하고, 관련 법규 또한 그에 따라 탄력적으로 운영이 가능하도록 개선하는 것이 바람직하다.

라. 자금 재조달(Refinancing)의 활성화

자금 재조달(refinancing)이란 기업의 수익성 제고, 유동성 확보 등 경영목적에 따라 기존의 자본 및 부채 즉, 자본구조를 변경하거나 대주단과의 협상을 통하여 더 유리한 금융조건으로 재원조달조건을 변경하는 것으로서 재무적 투자자가 민간사업에 참여하면서 더욱 활성화되고 있으며, 민간투자사업에서 자금 재조달 계약이 발생하는 주요 사유는 다음과 같다.

첫째는 건설이 완료되어 운영에 들어가면 민간투자사업의 가장 큰 위험인 건설위험이 해소돼 전체적인 사업위험이 감소한다. 따라서 타인자본을 제공하는 금융기관 등의 입장에서 위험이 줄어든 만큼 더 좋은 금융조건을 제공할 수 있는 여건이 조성되게 된다.

둘째는 협약 체결 당시에 비해 실제 사업이 착수되어 운영되는 시점의 사회 경제적 여건이 개선되게 되면 외부적 요인에 의해 금융시장 여건이 변화하는 경우가 발생한다. 예를 들어 최근 몇 년간과 같이 시장금리가 하향 안정세를 지속하고 시중의 자금도 풍부해지면 당초보다 좋은 조건을 제시하는 차입 선들이 나타나게 된다.

셋째는 출자자들은 일반적으로 투자비를 조기 회수하여 유동성을 확보하려고 노력한다. 자본금을 줄이고 이를 부채(후순위채 포함)로 전환하게 되면 투자비의 조기회수를 실현할 수 있고 배당시점을 앞당기는 효과도 얻을 수 있게 된다.

넷째는 자본구조 변경 등을 통해 세금을 절감할 수도 있다. 예를 들어 자기자본을 줄여 후순위채 또는 차입금으로 전환할 경우 이자비용 증가에 따른 법인세 절감효과가 발생한다.

마. 수요 추정의 과학화와 이용요금의 현실화

민간의 자본이 사회간접자본시설에 투자하는 것은 투자금액에 대한 이윤을 득하기 위함이다.  그래서 민간투자사업은 어느 정도 수익성이 보장되어야 사업추진이 가능한데 수익성은 수익률과 사업비의 규모, 그리고 운영 수입 등의 상호관계하에 결정된다.

현재까지 시행된 민간투자사업의 결과를 분석해보면 일반적으로 수익률은 정부와 민간의 협상에 의해 어느 정도 가이드라인이 정해져 있고 사업비의 규모도 정부의 표준품셈이나 조달청 고시단가 등에 의해 산출이 가능하다.

그러나 운영수입의 가장 기초가 되는 미래의 수요를 정확히 예측하고 결정하는 것은 어려움이 많다. 실제로 인천국제공항고속도로, 천안-논산간 고속도로 등의 예에서 보는 바와 같이 수요추정의 결과가 당초 수요추정시 기본전제와 많은 차이가 발생하였지만 당초 협약된 수요의 50% 내외에 머물러 정부는 운영수입 보장규정에 의거 매년 막대한 보조금을 이들 사업에 지원하고 있고 이로 인해 정부나 시민단체로부터 민간투자사업에 대한 불신이 쌓여가고 있다.

교통수요를 정확하게 추정하기 위해서는 인구, 고용자수 등 각종 사회경제지표와 O/D 및 Network 자료, 교통수요추정 프로그램상의 각종 모델 등이 과학적이고 객관적으로 신뢰할 수 있어야 한다. 그러나 이들 지표중 대표적인 인구의 경우 현실적으로 우리나라의 인구증가는 정체상태에 있음에도 불구하고 각 도시에서 발표된 도시기본계획상의 인구는 모든 도시에서 증가되는 것으로 나타나고 있다.

수요를 추정하는 전문가 입장에서는 정부나 자치단체에서 많은 예산을 들여 작성하고 승인받은 도시 기본계획에 제시된 인구를 무시하고 독자적으로 인구를 추정하여 교통수요를 분석하기에는 한계가 있기 때문에 부득이 각 도시에서 발표된 증가된 인구와 각종 개발계획을 포함시켜 교통수요를 과다추정하게 된다.

또한 민간투자사업추진 주체에서도 민간투자법의 취약조항인 최소운영수입보장제도를 악용하여 사업추진에 따른 리스크가 감소됨을 빌미로 수요의 과다추정을 부추길 우려가 있다. 따라서 민간투자사업의 신뢰성을 높이고 보다 면밀한 사업의 타당성을 검증하기 위해서는 교통수요를 객관적이고 과학적으로 조사, 분석할 수 있는 전담조직이 필요하다.

현재 한국교통연구원 내 국가교통DB센터와 교통수요분석센터에서 일부 업무를 진행시키고 있으나 교통수요와 DB를 담당할 전문가와 예산의 부족으로 소기의 성과를 기대하기가 어렵기 때문에 정부의 적극적인 뒷받침이 필요하다.

또한 운임의 경우에도 민간이 투자하여 운영하는 운임수준과 정부의 보조를 받아 운영되는 고속도로요금이나 철도요금과의 차이를 극복할 수 있어야 한다. 도시철도의 경우 정부보조금이 40~60% 수준이나 일부도시를 제외하고는 운임수입으로 운영비를 감당하기가 어려운 실정인데 이는 요금수준이 원가에 비해 비현실적으로 낮게 책정되어있기 때문이다. 이와같이 정부지원금과 운영지원금을 받아 운영되고 있는 고속도로나 철도 등의 요금수준과 민간이 자기자본을 투자하여 운영하는 요금수준의 차이를 방치한 상태에서 단순히 요금의 과다를 판단하는 것은 매우 불평등하고 이러한 사실을 국민들에게 이해시키는 것도 어려움이 있기 때문에 부가세 감면 등 운임제도에 대한 문제가 개선되어야한다.

5. 맺는말

우리나라에서 민간투자사업이 활성화된 시기는 1990년대 후반부터이다. 민간투자사업은 정부재정의 SOC투자예산확보의 한계와 공공의 단점으로 지적되어온 경직성과 의사결정단계의 복잡성, 인력 및 책임의 한계 등을 극복하기 위해 민간기업의 장점인 신속한 의사결정과 융통성 그리고 풍부한 전문인력, 효율성 등을 접목시켜 국민이 필요로 하는 인프라시설의 효율적인 확충을 위해 보다 활성화 될 필요가 있다.

그러나 현재 시행되고 있는 민자유치사업은 수익성이 불확실한 민간투자대상사업의 추진, 수요추정의 부실로 인한 운영수입의 과다보조금지원, 사업기간의 장대화로 인한 사회적 비용손실과다발생, 부실한 민간제안사업의 남발로 인한 사업의 불신조장, 민간투자사업범위의 제한으로 인한 사업 참여 제한, 운임제도의 왜곡으로 인해 제기되는 민자유치제도에 대한 잘못된 인식, 사업자 선정기준의 경직성으로 인한 부적격업체선정 우려, 협약조건의 차이로 인해 제기되는 문제 등 많은 현안사항이 지적되고 있다.

따라서 당초 민간투자사업의 근본취지를 존중하여 정부는 부족한 인프라 재원을 민간과 협조하여 조달하고 민간은 정부와 협조하여 투자에 대한 안정적인 수익을 창출하면서 국민에게는 인프라시설의 적기 제공을 통해 서비스를 제공하여 모두가 만족할 수 있는 사업으로의 민자유치가 활성화 할 수 있도록 노력하여야 한다.

이를 위해서는 앞에서 지적된 문제가 개선되어야 하는데, 첫째 다자간 경쟁촉진을 통한 민간투자사업의 내실화를 위해 민간투자대상사업의 사전검토의무화, 2단계 민간제안제도 도입, 사업시행조건의 차등화, 2단계 평가제도 도입, 둘째 사업시행조건 및 협상절차의 합리화를 위해 목표수익률의 전환 및 다양화, 정부실행대안제도의 도입, 사업추진기간의 단축을 위한 제도개선, 셋째 민간투자 대상 사업범위의 확대와 사업방식의 다양화, 넷째 자금 재조달의 활성화, 다섯째 수요추정의 과학화와 요금구조의 현실화 등에 대해 보다 많은 연구․검토가 필요하다고 본다.

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